[大牛证券]岳阳党校通讯2012年第2期

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岳阳党校通讯
2012年第2期
(总第66期)
中共岳阳市委党校                2012年4月6日
                                      
公开选拔领导干部制度问题研究

石树林
编者按:公开选拔领导干部制度是我国干部任用制度的一场深刻变革,是社会主义民主政治建设的重大进步。2010年底,我校由原任校长、副厅级干部石树林教授牵头,彭志强、陈传伟、黄建明、任泵等专家教授参加,承担了湖南省2010年度哲学社会科学基金重点项目——公开选拔领导干部制度问题研究。由于校委的高度重视,特别是朱葆芝校长和分管科研的刘宇赤副校长的全力支持,加之课题组同志的艰苦工作,这个课题于2011年11月顺利结题,并被评为优秀课题。公开选拔领导干部制度问题研究课题最突出的特点在于:一是明确提出了“三统一”原则是公选工作的根本指导原则;二是完整提出了公选工作的机制体系建设;三是全面分析了公选工作面临的矛盾及其出路。这个课题的结项对公开选拔领导干部工作具有一定的借鉴作用。现特将石树林同志执笔撰写的部分内容刊发,文章中的观点系作者本人在探讨中的一些思考,仅供有关部门和单位在教学或研究时参考。
 
 
 
 
 
 
目   录
公开选拔领导干部制度产生的客观必然性. 3
公开选拔领导干部制度的根本指导原则. 15
公开选拔领导干部制度的运行机制. 22
公开选拔领导干部工作的矛盾分析. 40
改革干部选拔任用制度是一项十分紧迫的任务. 51
——同党校主体班部分学员探讨当前干部选拔任用制度改革问题


公开选拔领导干部制度产生的客观必然性 公开选拔领导干部制度是我国干部任用制度的一场革命性变革。它的形成和发展决不是偶然的,而是有着历史发展的客观必然性。
一、公开选拔领导干部制度是不断吸收和借鉴古今中外人类选拔任用领导人才的优秀文明成果的重要结晶
任何一种思想和制度的产生都不是孤立地出现的,它都是在继承和吸收人类的一切优秀文明成果的基础上产生和发展起来的。我国公开选拔领导干部制度的产生有着深厚的历史渊源和世界意义,它是在不断吸收和借鉴古今中外人类选拔任用领导人才的优秀文明成果的基础上产生和发展起来的。
1、公开选拔领导干部制度是我国古代封建科举制度批判地继承和发展
古代科举考试制度是我国封建社会一种基本的选官制度。据考证,官学考试早在我国西周就已经建立起了比较完备的制度,但作为一种科举考试制度,它始创于我国隋朝,在中国实行了一千三百多年。公元598年,隋文帝开始采用分科取士的办法,选拔官员。科举考试对考试的科目、类别、程序、内容、场期、科第名称、取士名额、及第待遇、科场规章都有严格的规范。到了唐代,这一制度才正式确立,科举制度正式成为一种国家选官制度,但科目繁多。到了宋朝科举制度得到了进一步完备,科举考试增加了许多防范措施,增加了殿试制度,把各科合并后只设进士科。到明代时,朱元璋诏告天下,正式恢复和确立了科举制度,颁布了设文武二科取士的命令,揭开了明朝科举的序幕。在清朝,科举制仍然十分兴盛并发挥着重要作用。总之,在其漫长的历史发展过程中,科举制度迭经变革,逐步详备完善,逐渐发展成为一个规范而又严密的制度体系,直到清朝末年随着封建社会的没落,科举制度日益内容陈腐,形式僵化而被逐渐废除(汪继红:《中国公开选拔领导干部考试制度研究》,华中师范大学出版社,2010年10月出版,第37页)。封建科举制度由于历史的局限,确实存在着明显的缺陷。但是,应该肯定,科举制度作为中国传统人才选拔的最重要、最主要的制度,它与封建社会较低的生产力水平和专制政体等社会状况是相适应的,对于当时国家统一、民族团结,社会安稳、文明传承等都起了重要作用。特别是科举制度以考试为主要手段,注重知识和才能,在一定程度上具有相对的平等性,在现今社会仍然是值得倡导的。还有它在选拔官员的程序、方法等操作层面上的规范也是可以借鉴的。
公开选拔领导干部制度就是批判地借鉴了我国古代科举制度的许多优点的基础上发展起来的。它与科举制度有某些共通性,但又与科举制度有着本质的区别。一是公开选拔领导干部制度突破了科举制度倡导的“万般皆下品,唯有读书高”的“学而优则仕”狭隘思想的束缚,提倡的是“为中华崛起而读书”,“服务祖国,报效人民”的宽广胸怀。二是公开选拔领导干部制度突破了科举制度牢笼人才、钳制思想,为封建家天下服务的政治理念,坚持的是为党和国家选拔优秀人才,实现中华民族的伟大复兴。三是公开选拔领导干部制度突破了科举制由少数人在少数人中选拔人才的所谓公开公正,实现了由多数人在多数人中选拔优秀人才的真正公平公正。四是公开选拔领导干部制度突破了科举制度闭门造册、暗箱操作的神秘作法,实现了名副其实的阳光工程。五是公开选拔领导干部制度突破了科举制度一考定命运,高中可授官的单一形式,实现了考试与考察相结合,坚持德才兼备,注重实绩,群众公认。六是公开选拔领导干部制度突破了科举制度纯粹死记硬背的机械方法,实现了应试考试向素质性考试的转变。
2、公开选择领导干部制度是西方文官制度改造性地借鉴和发展
西方文官制度,也称西方公务员制度。西方公务员制度采取的是“两官分治”原则,政务官以选举方式登进,事务即文职官员以考试方式选拔,所以公务员考试制度其实就是非选举类的文官考试制度。公务员制度是国家人事管理制度发展的现代形态。它是指通过对公务员的分类、考试、录用、考核、奖惩、培训、晋升、保障、待遇、解职、退休等制定系统的法律和规章,并依此对公务员进行管理的制度。公务员的考试制度是公务员的“进口”制度,也是国家政治权力的分配制度(汪继红:《中国公开选拔领导干部考试制度研究》,华中师范大学出版社,2010年10月出版,第40页)。西方文官制度产生于19世纪中叶以后,它是在借鉴我国古代科举考试制度并结合各自国情建立起来的。西方文官制度与其私有制基础上建立的代议制、多党制、三权分立、两官分治等其他资本主义制度有着密切联系,是为维护资产阶级的统治地位服务的。但是,西方文官制度所依据的“天赋人权,人人平等,公民是国家的主人的思想理论基础,具有历史的进步性。西方文官制度实行的“两官分治,职务常任,政治中立,考试任用”的特点对避免政党政府频繁更迭造成的政治动荡具有积极意义。西方文官制度所实行的一套完备的考试考核程序和规范,具有一定程度的科学性。
公开选拔领导干部制度就是改造地借鉴了西方文官考试制度的一些成功做法的基础上发展起来的。它借鉴了西方文官考试制度一些有益的经验,如职务分类原则、功绩制原则、依法管理原则和面试测评手段等,但没有照搬照抄,而是在借鉴的基础上进行了根本性的改造,与西方文官制度有着根本的区别。如西方文官制度适应“三权分立”、“轮流执政”体制的要求,政务官与执政党共进退,事务官实行职务常任,严守政治中立,不受政党干预,不得参加政务官的竞选,否则,必须先放弃公务员身份。我国公开选拔领导干部制度则是在中国共产党领导下的多党合作的前提下进行的,参加公开选拔的人员在公务活动中必须坚决贯彻党的路线、方针和政策,在政治上、思想上与党中央保持高度一致。所有参加公开选拔人员,只要符合基本条件,不受身份、界别的限制,一经任用,身份可以按程序转换。在公开选拔的过程中,打破了单一的封闭考试制度的局限,实行以考为主、综合考核、群众参与,开门选人。公开选拔的领导干部实行统一管理,大大提高了领导管理效能和科学化水平。这些都较之西方文官考试制度有了很大的进步和发展。
3、公开选拔领导干部是我国国民教育考试、公务员考试录用制度突破性地完善和发展
我国的国民教育考试和公务员考试录用制度都积累了比较成功的经验。我国的高考教育制度经过几十年,特别是恢复高考制度以后的改革,制度日趋完善,在考试的组织、阅卷评卷、考试题库的建设等方面积累了许多成功的做法和经验。我国的公务员考试录用制度建立于20世纪90年代初,由点到面,逐步推开。《公务员法》的实施标志着我国公务员制度已经发展到了一个新的阶段。公务员考试录用制度在其实施过程中也积累了比较丰富的经验。
公开选拔领导干部制度在科学借鉴高考教育制度和公务员考试录用制度成功做法的基础上,解放思想,大胆突破,实行了进一步完善和发展。一方面,公开选拔领导干部制度在具体操作上借鉴了高考教育制度和公务员考试录用制度的具体做法,特别是在考试组织、面试等方面的程序很规范。另一方面,公开选拔领导干部制度又在其基础上有新的突破。如由文化基础知识、岗位业务知识考试为主转变为以能力水平考试为主。又如增大面试和考察在公开选拔中的比重,注重平时工作表现和业绩。又比如非公务员身份参加公开选拔考试任职后可以确认公务员身份。又如按照现行规定,领导类公务员中,属于党委负责人和政府行政领导的须分别经过党代会和人代会选举,目前在公开选拔工作中不少地方已经实际上突破了这一规定,经过公开选拔出来的政府领导候选人在人民代表选举时原则上要保证当选,不过这种做法还需要在法律上得到进一步的确认。公开选拔领导干部制度在高考教育制度、公务员考试录用制度的基础上实现了新的历史性超越。
二、公开选拔领导干部制度是社会主义市场经济发展的必然产物
马克思主义认为,在一定的社会形态中,经济基础是起决定作用的,经济基础决定上层建筑,有什么样的经济基础就应当有什么样的上层建筑。上层建筑一定要同它所处的经济基础相适应。一定社会的经济基础主要体现为社会的经济制度,由经济基础决定的上层建筑则包括政治上层建筑和思想上层建筑两个方面。干部任用制度是属于政治上层建筑的范畴,在全部政治制度和社会生活中具有极其重要的作用。改革开放以来,我国经济实现了由计划经济向市场经济的重大转变,党的十四大已经确立了我国社会主义市场经济体制目标。经济基础发生了变化,必然要求以干部任用为主要内容的上层建筑领域也随着变化,以更好地适应社会主义市场经济发展的需要。公开选拔领导干部就是适应社会主义市场经济发展的要求而产生的。
1、社会主义市场经济的资源配置性要求领导干部选拔任用方式也要实现一定程度上市场配置
人类社会物质生产过程也是对资源进行有效使用和配置的过程。迄今为止,人类社会对资源的配置,主要有两种方式:一种是计划配置,即在整体上通过国家计划调拨来实现资源配置;另一种是市场配置,即整体上通过市场竞争来实现资源配置。所谓市场配置方式,就是按照价值规律的要求,适应供求关系的变化,发挥竞争机制的作用,从而实现资源优化配置。它的优点是能够把有限的资源配置到效益较好的环节中去,促进生产与需求的协调和平衡。在现有社会经济条件下,市场经济是配置资源的最有效的形式。社会主义市场经济是配置资源的一种主要方式,它是对传统的计划配置资源的一种巨大突破,其特点是在国家宏观调控下,通过市场的作用,从而实现资源的合理配置和生产力诸要素的最优组合(邹东涛:《社会主义市场经济学》,人民出版社,2004年出版,第47页)。改革开放以来的实践证明,社会主义市场配置资源的方式是成功有效的。领导干部是社会生活中一种重要的特殊资源。社会主义市场经济资源配置方式的确立,也必然要求作为上层建筑重要内容的领导干部选拔任用方式跟着变化。领导干部的选拔任用不能总是由组织内定,必须适应市场经济的要求,在坚持党管干部原则的基础上,根据领导职位空缺的需要,采取公开考试和考核的形式,在全社会范围内选拔领导干部,从而实现领导干部供给与需求的相对平衡。公开选拔领导干部制度就是在党的统一宏观管理下,实现领导干部市场机制配置的有效尝试。
2、社会主义市场经济的竞争规律要求领导干部选拔任用方式也要在一定范围内引入竞争机制
竞争是市场经济内在矛盾的必然产物,是市场经济固有的规律,是现代社会最具活力的因子。没有竞争就没有社会的活力和进步。有市场经济存在,就必然有竞争规律在起重要作用。市场经济就是一种竞争经济,是“天生的平等派”,竞争主宰着每个商品生产者的命运,它一手拿着桂冠,一手拿着棍棒,赏罚分明,铁面无私地执行着“优用劣汰”的强制规律,“它们不承认任何别的权威,只承认竞争的权威,只承认他们相互利益的压力在他们身上的强制”(《马克思恩格斯全集》第23卷,人民出版社,1972年出版,第394页)。竞争不是资本主义特有的现象,在社会主义市场经济条件下,竞争同样存在。中国特色社会主义市场经济的显著特征就是竞争经济。在性质上,社会主义市场经济条件下的竞争是建立在以社会主义公有制为主体的基础上的互相促进,共同提高;在目的上,社会主义市场经济条件下的竞争是激励先进,鞭策后进,促进社会生产发展,更好地满足人民群众物质文化的需求;在手段上,社会主义市场经济条件下的竞争是在国家法律规定的范围内通过正当手段进行,要求公开公平公正(吴翰飞:《中国公开选拔领导干部制度研究》,中国社会科学出版社,2002年出版)。领导干部是社会主义市场经济中的重要要素。社会主义市场竞争规律的作用,必然要求作为上层建筑重要组成部分的领导干部选拔任用方式也随之变化。领导干部的选拔必须在党的领导下,引入竞争机制,通过公开平等的竞争,择优选拔优秀人才。如果不引入竞争机制,就不能在最大化范围内选拔出适应社会主义现代化建设需要的优秀人才。从这个意上来说,竞争是领导干部任用选拔的必然要求,而公开选拔领导干部正是社会主义市场经济条件下竞争规律在干部选拔任用中的必然产物。公开选拔领导干部按照公开竞争的要求来设计,具有很强的合理性。面向全社会,具备了同等条件的干部都有参与竞职的资格和权力,体现了公开平等的要求;采用客观、公开、科学的检测手段,让参选者按同一标准参与竞争,体现了公平公正的要求;实行专家评议与群众参与相结合,把文化知识测试同能力水平、政治素质综合起来考虑,体现了物竞天择的动力因素。
3、社会主义市场经济条件下的宏观调控要求领导干部选拔任用也要实现一定意义上的有效调控
社会主义市场经济是对计划经济体制的否定,但不是对宏观调控的否定。实现宏观调控是现代市场经济的一个重要特征。社会主义市场经济是市场在资源配置中起基础性作用的经济,它固然有着市场主体、利益直接、竞争充分、灵活多变等优越性,但同时也存在着本身不可克服的固有的盲目性、分散性和局限性等缺陷和不足。为了弥补市场调节的多种缺陷和不足,国家政府部门必须从宏观上加以调控。从战略的高度,着眼经济社会发展的全局和长远利益,在充分发挥市场调节作用的前提下,提出经济社会发展的目标和实施对策,对市场运行进行事前预测、事中监控、事后矫正,从而保证整个市场经济的良性运行和健康发展(李兴山:《宏观经济运行与调控》,中央党校出版社,2002年出版,第3页)。
社会主义市场经济的这一特性,也要求领导干部选拔任用制度与之相适应。公开选拔领导干部就是社会主义市场经济宏观调控的产物。公开选拔领导干部虽然充分体现了公开竞争的要求,实现了人才资源的市场配置,但它是在党组织的统一领导下,按照党管干部的原则来实施的。党组织在公开选拔工作中始终处于领导地位,管方向,管政策规范,管全局。整个公开选拔工作是在党委组织、人事部门具体领导下进行的,是按照坚持公开、公平、公正,考试与考察相结合的原则开展的,是按照党委批准制定的规模、条件、程序和比例等政策规范运作的。党委在公开选拔工作中有很大的主动权,但党委决不滥用权力,不包揽具体事务,不介入具体运作程序,不专注某个具体人选,一切工作由公开选拔机构按照公开竞争选拔的规则去进行。所以,公开选拔领导干部制度充分体现了社会主义市场经济条件下宏观调控的要求。
三、公开选拔领导干部制度是社会主义民主政治建设的本质要求
民主化是一种势不可挡的历史潮流。建设高度的社会主义民主,不仅是当代中国现代化建设总体布局中的一个重要目标,而且是达到其他重要目标的政治保障。社会主义市场经济体制的建立,为社会主义民主提供了重要的社会组织基础的成长和公众权利意识的增强,推进着民主政治的发展,民主政治的发展也必然促进社会经济的进步。民主政治对于经济现代化最显著的促进作用,就是发展社会主义民主有利于充分激发人民群众建设社会主义的创造性和主动性。因此,加强社会主义民主政治建设是正在全面走向现代化的中国社会发展的客观要求,是摆在全党全国人民面前的一项紧迫任务。社会主义民主政治建设是多方面的,领导干部的选拔任用制度就是民主政治建设的重要内容之一。加强社会主义民主政治建设必然要求不断创新领导干部选拔任用制度。公开选拔领导干部制度就是社会主义民主政治建设的本质要求。
1、社会主义民主政治的核心要求领导干部选拔任用必须由人民群众自己决定
我国《宪法》规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。社会主义民主是一种新型的人民民主。社会主义民主的根本目的就是要全面确立人民群众的主人翁地位,让人民群众当家作主,让人民群众拥有参与权、知情权、表达权、监督权。社会主义民主要求不仅要让人民群众有参与管理国家事务的权力,而且有决定管理国家事务人员的权力。公开选拔领导干部制度充分体现了社会主义民主的核心要求。一方面,公开选拔领导干部制度,面向全社会公开选拔,凡是具备参选资格条件的人都可以报名参加,都有参加管理国家事务的机会和可能。另一方面,公开选拔领导干部制度,十分注重人民群众的参与作用,让更多、更广泛的普通群众,参加到公开选拔工作中来,实现充分的监督和评判,使人民群众拥有参与决定管理国家事务人员的权力。
2、社会主义民主政治的本质要求领导干部选拔任用制度必须公平公正
马克思主义认为,公正是人类社会的崇高境界,是社会主义、共产主义的首要价值之所在。公正应当成为工人阶级最为重要的价值理念。马克思在1871年为国际工人协会起草的《共同章程》中明确指出:“加入协会的一切团体和个人,承认真理、正义和道德是他们彼此间和对一切人的关系的基础,而不分肤色、信仰或民族……”(《马克思恩格斯选集》第二卷,第610页)。公正是人类社会永恒的主题。人们对公正的渴求与生俱来。人类社会在人们对公正的不懈追求中不断发展,政治文明在人们对公正的不懈诉求中不断进步。可以说,一部人类社会的发展史,一部政治文明史,就是向着公正的目标渐进的历史。社会主义民主政治的核心价值在于公平正义,没有公正,就没有社会主义民主。公正包括政治上的公正、经济上的公正、法律上的公正等。干部人事制度的公正是一切公正的基础,是社会公正和政治文明发展的重要标志。公开选拔领导干部制度以公正为出发点,力求做到四个公正:机会公正,凡符合报名资格和条件的人都有平等参与竞争的机会;规则公正,参与者遵循同一规则,在规则面前人人平等;标准公正,在笔试和面试阶段,完全以分数为标准依次确定各阶段的入围人选;结果公正,确保最终选拔出来的是相对最优秀、最合适的人选(张子云:《公选公正论——中国公开选拔制度的政治哲学研究》,人民出版社,2010年出版,第1页)。这些正是社会主义民主政治建设的要求。
3、社会主义民主政治的重要原则要求领导干部选拔任用制度必须加强制约监督
没有制约的权力必然产生腐败。社会主义民主政治建设的一个重要原则,就是要加强对权力的制约和监督。资本主义国家实行的是“三权分立”的分权制度,立法权、行政权、司法权三权分立,相互制衡。虽然这一制度对于避免专制现象,减少腐败等起到了一定的作用,被列宁肯定为“世界社会历史上的一种巨大进步”(《列宁选集》第四卷,人民出版社,1972年出版,第55页),但它也造成了统治阶级内部相互扯皮、相互恶斗的严重后果。我国是一个在半封建半殖民地基础上建立起来的社会主义国家,我国的国情不允许我们搞“三权分立”。但是,我国是一个以建设政治文明为目标的社会主义国家,虽然不搞“三权分立”,但我们却十分重视接受人民群众的监督,加强对权力的有效制约,把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。干部任用部门是一个很重要的权力部门,如果失去制约和监督,必然出现用人问题上的严重腐败现象。社会主义民主政治建设要求必须加强对领导干部选拔任用问题上制约监督。公开选拔领导干部就是适应这一要求而产生的。公开选拔工作虽然在党组织的领导下进行,但党组织只管方向、管全局、管政策,具体事务和操作程序都是由公开选拔的工作部门按公开竞争选拔的规则去运行的。公开选拔工作中,要在党委的统一领导下,建立起组织协调、评议审查、纪律监督三套机构,分工明确,各司其职,相互监督,整个公开选拔工作都置于严密的监督之中,不仅有党的纪检监察部门专门监督,还邀请部分党代表、人大代表、政协委员和群众代表全程参与,新闻媒体跟踪报道,发现问题,马上曝光,及时查处,有效遏制了不正之风的发生。
4、社会主义民主政治的根本要求要求领导干部选拔任用制度必须依法依规运行
现代政治的发展既要求民主化,也要求法制化,要求民主化与法制化的有机结合和相互促进。民主化表现为参与,法制化表现为秩序。没有民主,社会就会走向专制主义;没有法制,社会就会走向无政府主义。民主化必须依靠法制化来保证(朱光磊:《政治学概要》,天津人民出版社,2008年出版,第418页)。以公开选拔领导干部为重要形式的干部任用制度必须适应社会主义民主政治建设的要求,自觉纳入制度化、法制化、规范化的轨道。公开选拔工作中建立了包括领导组织机制、信息公开机制、工作运行机制、监督机制在内的一整套完整的工作机制。建立健全了选拔标准与资格条件的确立制度、公开报名和资格审查制度、考试制度、结构化面试制度、量化考核制度、党委集体表决制度、培训试用制度、监督评价制度,等等。同时,还作出了不准事先内定人选,不准在实施过程中随意改变内容和操作程序,不准弄虚作假、搞非组织活动,不准在考察中夸大、隐瞒或歪曲事实,不准泄露考试试题、考察情况和党组织研究情况等纪律规定,从而确保了公开选拔工作沿着社会主义民主政治建设的方向健康发展。
四、公开选拔领导干部制度是我国干部任用制度改革的历史选择
干部选拔任用制度作为一种政治制度,在社会主义事业的进程中具有极其重要的作用。但是,任何事物都是发展变化的,历史条件和经济基础发生了变化,政治制度也要跟着变化,不断改革。公开选拔领导干部制度就是适应干部任用制度改革的需要产生的,而且是我国领导干部任用制度改革的历史选择。
1、从我国传统的领导干部任用制度的弊端来看,催生了公开选拔领导干部制度的萌芽
我国领导干部选拔任用制度经历了一个较长时期的探索和发展过程。从建党开始到改革开放之前,我们的干部任用制度大体经历了四个阶段。第一阶段是1921年至1949年,由于党长期处在白色恐怖和战争年代,虽然党的章程和文件都规定有党的领导干部需要经过民主选举产生,但除一些根据地实行了选举制度外,大多数情况下一般都是采取的由组织委任指派领导干部的方式。第二阶段是1949年至1956年,这一时期,在领导干部选拔任用的方式上,形成了以委任制为主要形式,并适当采取考任、选任等多种方式的格局。第三阶段是1957年至1966年,这一时期,仍然实行以委任制为主体的领导干部选拔任用制度,并逐步建立了干部的吸收、调配、考核等一整套比较完整的领导干部选拔任用制度。第四阶段是1966年至1976年,这一时期,由于“文革”十年内乱,林彪、江青两个反革命集团破坏,推行极“左”政治,全面夺权,在领导干部的选拔任用上搞以人划线,以派划线,完全搞乱了干部选拔任用的正常程序,整个干部选拔任用处于混乱状态(吴翰飞:《中国公开选拔领导干部制度研究》,中国社会科学出版社,2002年出版)。回顾这段较长时期的历史过程,虽然我们党选拔任用了一批又一批优秀领导干部,夺取了革命和建设事业的胜利。但是,经过实践的检验,特别是“文革”的教训,我们党传统的领导干部选拔任用制度的弊端逐步显露出来,主要的问题是体制僵化,权力集中,缺乏领导人才资源合理配置机制,缺乏良性竞争机制,缺乏科学鉴别机制,缺乏有效监督机制,干部队伍严重老化,优秀人才无法启用。正是在这种情况下,邓小平同志提出了沿着民主的方向进行干部选拔任用制度改革的要求,从而催生了公开选拔领导干部制度的诞生。上个世纪80年代初一些地方采用公开的方式选拔领导干部的尝试,就是这种制度的萌芽。
2、从我国领导干部选拔任用制度改革的实践来看,凸显出公开选拔领导干部制度具有强大生命力
我国领导干部选拔任用制度改革从上个世纪八十年代初开始,先后尝试过委任制、选任制、考任制、竞争上岗、聘任制等多种形式,虽然每一种形式在特定的历史条件下都有其存在和出现的客观理由,但同公开选拔制度比较,都存在明显的历史局限性。委任制是由选任机关在其任免权限的范围内直接指定任用人、选派其担任一定职务的任用方式。它与公开选拔制度虽然在任用的目的、任用标准、任用主体上相同,但公开选拔制度在选用领导干部的范围上、公开程度上、选拔的结果上等方面比委任制有更大的优势。选举制是以选举方式选拔任用领导干部的一种制度,它虽然在更大程度上体现了党的民主,有利于干部队伍四化建设的加强,但现阶段公开选拔制度比选举制度适应范围更广,选择的余地更大,把握的标准更全面,党管干部的主体作用体现得更充分。考任制是一种通过考试选拔任用领导干部的方法,同公开选拔制度相比,虽然都是面向全社会公开招考,都有一定的资格条件限制,都必须经过竞争性考试,但公开选拔制度对于应试者的思想品德、综合素质、个性特征和解决实际问题的能力的掌握上更准确、更全面、更稳妥。此外,同竞争上岗比较,公开选拔制度可以打破本单位的局限,在全社会选拔人才。同聘任制比较,公开选拔制度更具吸引力和稳定性,有利于优秀人才的脱颖而出。虽然公开选拔领导干部的制度目前仍然需要进一步完善,但从总体上讲,它作为一种新型的领导干部选拔任用制度更具强大的生命力。
3、从我国现阶段干部选拔任用制度上出现的新情况来看,呼唤着公开选拔领导干部制度的出现
改革开放以来,虽然我们的领导干部选拔任用制度改革取得了一定的进展,但是我们必须看到,现阶段作为干部选拔任用主要形式的委任制和选举制也出现许多新情况。主要表现在:一是“一把手”权力过大,容易出现选人用人上的主观武断,特别是近年来来自各方面的打招呼太多,很难平衡关系。二是目前不少领导班子中,好人主义、本位主义、宗派主义倾向滋涨,任人唯亲,团团伙伙,难以公正把握。三是一定范围内的民主选举、民主推荐不少地方成了拉票贿选的搏弈,中央虽三令五声下令严禁,拉票者仍然我行我素,置若罔闻。每一次选拔领导干部活动总是要伴随着一场拉票风波。在这种状态下,真正优秀的人才很难选拔出来。因此,公开选拔领导干部是我国干部人事制度改革的必然选择,应当成为我们党和国家选拔领导干部的一种经常性制度,并逐步成为我国领导干部选拔任用的主要形式。
 (原载《社科天地》杂志,2011年第8期)
 


公开选拔领导干部制度的根本指导原则 公开选拔领导干部制度是我国民主政治建设的重要内容,这一制度的建立是干部人事制度的一次深刻变革。党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,体现了中国特色社会主义民主政治建设的本质要求,是实施公开选拔领导干部制度的根本指导原则(以下简称“三统一”原则)。我们必须坚持以“三统一”原则为指导,切实加强对公开选拔领导干部制度实施的组织和引导,确保公开选拔领导干部工作沿着科学有序的方向健康发展。
一、“三统一”原则科学地反映了公开选拔领导干部制度的本质属性
公开选拔领导干部制度的本质特征就是公平公正。“三统一”原则科学地反映了公开选拔领导干部制度的这一本质属性。
1、党的领导是确保实施公开选拔领导干部制度公平公正的政治前提
马克思恩格斯认为,公正是人类社会的崇高境界,是社会主义和共产主义的首要价值所在。他们曾经指出:“真正的自由和真正的平等只有共产主义制度下才可能实现,而这样的制度是正义所要求的”(《马克思恩格斯全集》第1卷,人民出版社,1974年出版,第582页)。他们认为,公正应当成为工人阶级最为重要的价值观念,并对加入国际工人协会的团体和个人提出了这方面的明确要求。政治的实质就是如何处理人与人之间的关系,其准则就是公平公正。一个政党处事如果缺少公正,就会失去民心;一个国家理事如果失去公正,社会就会倾斜。共产党是代表最广大人民群众根本利益的党,她以解放全人类、实现共产主义为己任,由此决定其将公平公正作为自己的不懈追求和现实的奋斗目标。资产阶级政党虽然也讲公平公正,但他们常常是以表面的公平公正,掩盖着实际上的不公平不公正。真正意义上的公平公正只有在共产党领导下才能实现。公开选拔领导干部制度“是干部人事制度上一个里程碑式的改革,……顺应了选人用人上的追求公正的价值导向”(张子云:《公选公正论——中国公开选拔制度的政治哲学研究》,人民出版社,2009年出版,第4页)。它的建立是对传统干部人事制度的挑战,必然会遇到来自各方面的阻力,要坚持做到公平公正不是一件很容易的事情。只有加强党的领导,才能确保公平公正真正在公开选拔领导干部制度实施的过程中贯彻落实。
2、人民当家作主是促进实施公开选拔领导干部制度公平公正的力量源泉
江泽民同志指出:“人民群众是先进生产力和先进文化的创造主体,也是实现自身利益的根本力量”(《江泽民文选》第3卷,人民出版社,2006年出版,第281页)。公平公正说到底直接关系到人民群众的自身利益。人民当家作主,既是公平公正的根本目的,也是实现公平公正的重要手段。一个社会,只有最广大的人民群众能够当家作主,才能实现真正意义上的公平公正。只有人民群众当家作了主,积极性和创造性充分发挥出来了,公平公正才可能真正变为实现。公平公正实际上也是利益的一种调整,对最广大人民群众讲公平公正,必然制约和影响着少数人的利益,让人民群众当家作主,就有了抵制非公平正义的坚实力量。公开选拔领导干部制度的核心价值在于公平公正。人民群众最关心、最期待在公开选拔领导干部的过程中实现公平公正,让自己作主选出信得过的人担任领导干部。因此,要把公平公正真正落实到公开选拔领导干部制度的实施中去,人民群众当家作主是不可忽视的重要力量,它既为其奠定了坚实的后盾,又为之提供了重要的力量支撑。
3、依法治国是坚持实施公开选拔领导干部制度公平公正的制度保证
公平公正是人类社会的永恒主题。一部人类社会政治文明发展的历史,就是一部不懈追求公平公正目标的历史。但是,公平公正的实现有一个由“人治”到“法治”的过程。较长时期以来,我国社会由于受几千年封建社会残余思想的影响,一直处于“人治”状态,公正参与的法律和制度供给不足。公众参与需求与社会制度供给之间的矛盾,常常导致公众正常的参与受阻,使公平公正遭到严重践踏(王雅琴:《公众的行政参与和社会稳定》,理论视野,2011年第5期)。只有坚持实行依法治国,严格依照宪法和法律规范国家权力的运行,用制度和法律规范社会管理和民主活动,才能实现公民政治社会生活的规范化、法制化和有序化,确保人民群众享有真正意义上的公平公正。公开选拔领导干部制度的实施是一项浩大的社会工程,参加人数广,工作环节多,政策原则性强,人民群众的关注度高,各方面的情况复杂,要真正做到公平公正,没有严密的制度规范和严格的纪律约束,几乎是不能实现的。正是从这个意义上来说,依法治国为公平公正地公开选拔领导干部提供了重要的制度保证。
二、“三统一”原则正确规定了实施公开选拔领导干部制度的基本准则
公开选拔领导干部制度的实施是一项政策性很强的工作。如何保证它的正确发展方向呢?“三统一”原则精辟揭示了中国特色社会主义民主政治建设的深刻内涵,正确规定了公开选拔领导干部制度实施的发展方向。
1、党的领导原则要求实施公开选拔领导干部制度必须坚持党管干部
毛泽东同志曾经指出:“中国共产党是全中国人民的领导核心。没有这样一个核心,社会主义事业就不能胜利”(《毛泽东选集》第5卷,人民出版社,1977年出版,第430页)。中国共产党的领导地位不是自封的,而是在长期的革命和建设的实践中逐渐形成的,是中国社会发展进步的必然结果。党的领导是建设和发展中国特色社会主义的可靠保证,也是推进中国民主政治建设的坚实力量。党的领导原则落实到干部工作中就是必须坚持党管干部的原则。党管干部原则是加强党的领导、党要管党在干部工作中的具体要求和体现。邓小平同志1962年在《执政党的干部问题》一文中对党管干部的原则作了进一步阐述。他指出:“党要管党,一管党员,二管干部。对执政党来说,党要管党,最关键的是干部问题”(《邓小平文选》第1卷,人民出版社,1989年出版,第310页)。党管干部就是党要加强对干部工作的领导,制定干部工作的方针政策,推荐和管理好重要干部,指导干部制度的改革,做好干部工作的宏观管理和监督。公开选拔领导干部制度的实施必须坚决遵循和贯彻这一基本原则。一是公开选拔领导干部制度的实施要在党委的统一部署下有组织、有计划、有步骤地进行,由党委组织人事部门具体负责协调。二是公开选拔领导干部制度规定的原则、条件、程序、规范等必须依据党的路线方针政策,坚持“平等、竞争、择优”的原则,确保选拔出来的领导干部德才兼备,能够完全胜任党所分配的各项工作。三是公开选拔领导干部制度的实施,党委要切实加强指导、协调和监督,确保整个工作的顺利进行。
2、人民当家作主原则要求实施公开选拔领导干部制度必须坚持民主公开
邓小平同志指出:“我们党提出的各项重大任务,没有一项不是依靠广大人民的艰苦努力来完成的”(《邓小平文选》第3卷,人民出版社,1993年出版,第4页)。人民群众是社会创造的主体,是推动人类社会前进的动力源泉。社会主义民主政治的本质,就是人民在政治上能够当家作主。人民当家作主的原则落实到公开选拔领导干部制度的实施中就是要坚持民主公开。公开选拔领导干部制度是以坚持公开、公平、公正,考试与考察相结合为特征的,它的前提条件就是要实行民主公开。阳光是最好的防腐剂。公开程度越高,公正的实现程度就越高。公开选拔制度设计的基本点正是公开。“人民群众的意愿是评价干部最直接最关键最可靠的依据”( 梁丽芝、韦朝毅:《我国公开选拔领导干部制度的发展和完善》,湘潭大学学报,2010年第1期)。坚持用人民当家作主的原则指导公开选拔领导干部制度的实施,就必然要求公开选拔领导干部工作坚持公开原则,面向人民群众,拓宽民主渠道,扩大群众的参与空间,广泛接受群众的监督,实现由“少数人在少数人中选人”为“多数人在多数人中选人”。一是要深入调查研究,在广泛征求群众意见的基础上,制定公开选拔领导干部制度实施的具体工作方案,使公开选拔领导干部制度的实施更加贴近改革开放和现代化建设的实际、更加贴近人民群众、更加贴近当前干部队伍的实际状况,增强广大人民群众对公开选拔领导干部制度的认同度。二是建立健全信息公开机制,打破长期以来在干部任用工作中的神秘误区,进一步增强透明度,让公开选拔工作在阳光下进行,实现“四个公开”,即:选拔的职位和任职条件公开;选拔活动开始的时间和程序公开;面试对象的成绩、表现公开;入围对象、考察人选和最后结果公开。三是“必须更加注重人民群众这把尺子,让更多更广泛的普通群众参与到公选工作中来,实现更好的监督和更科学的评判”(金卫华:《改进公选的几点思考和建议》领导科学杂志,2009年6月下期)。广泛发动群众参与,让群众参加到推荐、测评、面试、考察等各个环节中来。
3、依法治国原则要求实施公开选拔领导干部制度必须坚持依法选任
邓小平同志指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化”(《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1983年出版,第136页)。民主同法制是紧密联系的,相辅相成的,它们就好象两只手,缺少任何一只都不健全。依法治国是党领导人民治理国家的根本方略,是发展社会主义民主政治的本质要求,是现代政治文明的重要标志。法令行则国治,法令弛则国乱,这是一条已经被历史所证明的规律。依法治国对于共产党人来说,就是要依法执政,任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权,都不允许把自己凌驾于宪法和法律之上。坚持依法治国原则,在公开选拔领导干部制度的实施过程中就是要坚持依法选任。同时,公开选拔领导干部制度作为一项干部选拔任用制度属于政治制度的范畴,它必须符合政治制度的特性,工作规范应由党内制度逐渐向法律制度发展和过渡,使公开选拔领导制度的实施逐步走上法制化的轨道。一是增强公开选拔领导干部制度实施过程中的法制意识,认真贯彻中央关于公开选拔领导干部工作的重要规定,把依法选任作为实施公开选拔领导干部制度的最高行为准则。二是依据现行法律法规,制定和完善实施公开选拔领导干部制度的各项具体规范,使公开选拔领导干部的工作有法可依,有章可循。三是严格遵守公开选拔领导干部制度实施的各项法律法规,克服随意性、主观盲目性,增强规范性、自觉性。四是对在实施公开选拔领导干部制度过程中出现的违纪违规行为,实行严格执法,违法必究,严肃查处,决不允许姑息迁就、包屁纵容。
三、“三统一”原则可以确保实施公开选拔领导干部制度的健康发展
“三统一”原则是一个有机的统一整体。党的领导是人民当家作主和依法治国的政治前提,人民当家作主是党的领导和依法治国的本质要求,依法治国是党的领导和人民当家作主的重要保证,三者紧密联系相互依存,共同推进着中国特色社会主义事业的不断前进。正是“三统一”原则这种高度的统一性,客观上为公开选拔领导干部制度实施的健康发展提供了重要的保证。
1、可以有效防止党管干部过程中可能出现的专断性
公开选拔领导干部制度的实施,坚持党管干部原则,对于正确把握公开选拔工作的方向起着重要作用。但是,党委在组织实施公开选拔制度过程中,很容易出现介入具体操作程序、包揽一切的现象。邓小平同志曾经指出:“党委善于领导,不能干预太多,应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多,搞得不好,倒会削弱党的领导,恐怕是这样一个道理”(《邓小平文选》第3卷,人民出版社,1993年出版,第164页)。“三统一”原则要求,党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导,党的组织活动必须接受人民群众的监督,在法律法规的框架下活动,这样就可以有效地防止甚至避免党委包揽一切的现象。按照“三统一”原则的要求,在实施公开选拔领导干部制度过程中,党委应自觉坚持做到三条:一是党管干部主要是管方向,而不是纠缠具体事务。管方向就是组织领导的确定、方针政策的制定、工作纪律的约束等。至于公开选拔领导干部的各项具体工作则由公开选拔工作的专门办事机构依规进行。二是党管干部主要是管政策规范,而不是介入具体运作程序。主要体现在规范政策制度,包括公开选拔的范围和规模、程序和要求、基本条件和任职资格、各个环节比例确定等。至于各个环节具体如何操作则由公开选拔工作的专门办事机构照章行事。三是党管干部主要是管全局,而不是专注某个具体人选。党对公开选拔领导干部制度实施的领导,主要是制定工作整体部署,把握工作全局,加强协调指导,但一般不对具体的人选下指示、打招呼,或者横加干涉,影响工作的进行。至于具体的人选则由公开选拔工作的专门办事机构按程序确定。
2、可以有效防止民主公开过程中可能出现的自发性
公开选拔领导干部制度要求实行公开竞争、发动群众参与,这对于保证公开选拔领导干部工作的公正性起着重要的作用。但是,作为竞争性选择,群众在参与过程中,难免会受到一些自发性倾向的侵扰,出现少数人唯利是图、不择手段的行为,从而程度不同地影响着公开选拔领导干部制度实施的公正性。现代政治学也认为,民主化表现为参与,法制化表现为秩序。它们统一在党的领导下,人民群众有秩序地参与(朱志磊:《政治学概论》天津出版社,2008年出版,第418页)。人民群众是创造历史进步的动力,但如果离开了党的领导只能是一盘散沙。公开竞争具有优胜劣汰的功能,但如果缺少法律规范就会混乱不堪。党管干部,依法选任可以有效地制约着公开竞争、群众参与过程中可能出现的某些自发倾向。按照“三统一”原则的要求,公开选拔领导干部制度的实施必须在党委领导下依法依规进行。最根本的就是要建立和健全一整套公开选拔领导干部制度实施的运行机制。一是建立健全领导组织机制。公开选拔领导干部制度实施的决策者和组织者是各级党委,具体组织实施者是组织人事部门。在具体工作中,应当建立起组织协调、评议审查、纪律监督三套机构,分工明确,各施其职,互相协作,高效运转。二是建立健全工作运行机制。按照统一、规范、高效的要求,建立起选拔标准与资格条件的确定机制、公开报名和资格审查机制、考试机制、结构化面试机制、量化考察机制、党委集体票决机制、培训试用机制、监督评价机制,等等。三是建立健全监督制约机制。要广辟监督渠道,在加强纪检监察专门监督的同时,还要充分发挥法律监督、群众监督、舆论监督的重要作用,发现不良现象,及时进行曝光,以遏制不正之风的蔓延。
3、可以有效防止依法选任过程中可能出现的机械性
公开选拔领导干部制度的实施,坚持依法选任是十分必要的,它能够保证和促进公开选拔领导干部制度实施的健康有序进行。但是,在实际工作中,如果片面强调依法依规又有可能出现生搬法律条文的机械性倾向。“三统一”原则要求,坚持依法选任,必须坚持党的领导,尊重人民群众的生动实践,一切从实际出发,与时俱进,因地制宜,把原则性和灵活性巧妙结合起来,把统一性同多样性有机统一起来。在政策法规上,必须坚持原则;在具体实施上,又要灵活应变。要从基层和干部队伍的实际出发,适时调整相关政策,合理确定地域范围,适当扩大公选规模,有效精简公选环节,建立统一考试制度,充分利用网络平台,建立人才储备库,确保公开选拔领导干部制度实施的顺利进行。
(原载《求索》杂志,2011年第9期)


公开选拔领导干部制度的运行机制 实施公开选拔领导干部制度的根本指导原则是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。这一根本指导原则运用到实施公开选拔领导干部制度中的基本原则是:党管干部、民主公开和依法选任的有机统一和公开、平等、竞争、择优。依据这些原则和要求,在实施公开选拔领导干部(以下简称“公选”)制度的工作中,应当建立和完善十个方面的机制:
一、组织领导机制
组织领导机制的建立是党管干部原则在“公选”工作中的基本要求,也是做好“公选”工作的根本组织保证。组织领导机制具有四个功能,即:政策导向功能,组织推动功能,落实规范功能,协调引导功能。建立完善“公选”组织领导机制,一般需要建立四套班子:
1、领导机构
就是要建立“公选”工作领导小组。“公选”工作领导小组是在党委领导下的开展“公选”工作的最高决策和执行机构。它一般由党委主要负责人或分管领导牵头,由组织、人事、纪检、宣传等相关部门负责人参加组成。“公选” 工作领导小组的具体职责是:认真贯彻党的干部政策和“公选”工作的指导原则,掌握“公选”工作的发展方向;组建“公选”工作的工作机构、评审机构和监督机构;研究决定“公选”工作的批次、规模、岗位、条件、时间等重要原则问题;审查批准每次“公选”工作的实施方案;指导协调“公选”工作中的重要活动;认真把握资格审查、考试面试、组织考察、甄别遴选、纪律监督等重要环节;及时向党委汇报“公选”工作的进展情况,接受党委的正确领导。
2、工作机构
就是成立“公选”工作办公室。“公选”工作办公室是在“公选” 工作领导小组直接领导下的办事机构。一般由“公选” 工作领导小组负责日常工作的负责人担任办公室主任,以组织人事部门的干部为主体,适当抽调一些相关部门的同志参加。“公选”办公室工作人员,一定要政治素质高,组织观念强,业务能力好,熟悉党的干部政策和选拔领导干部工作程序。办公室工作人员要少而精,不宜太多太杂。“公选”工作办公室的具体职责是:宣传发动开展“公选”工作;组织起草“公选”工作的实施方案并报批;组织“公选”报名和资格审查工作;组织实施“公选”的考试、面试和考察工作;协调“公选”工作过程中出现的各种矛盾;按照“公选”程序确定“公选”录取人员名单并报“公选”工作领导小组研究和送党委审批;做好“公选”工作的若干配套工作;组织管理好“公选”活动经费,节约开支,保证正常高效运转。
目前有的地方和单位“公选”工作没有成立专门的办事机构,直接由组织部负责日常工作。这样虽然比较简便,但有两个问题,一是“公选”对象暂时只涉及到一少部分干部,但时间周期长,长此以往,会影响组织部门的正常工作。二是还将会涉及到“公选”在群众中的公信度问题,容易使群众造成误解和错觉。因此,从目前情况来看,“公选”办公室应当单独成立,但随着干部人事制度改革的深入,“公选”办将逐步由临时机构转入常设机构,直至纳入正常的干部人事工作统一管理。
3、评审机构
就是根据有关规定,确定由部分领导同志、专家学者和人大代表、政协委员以及群众代表组成的评审委员会。评审委员会是在“公选” 工作领导小组的领导下开展工作,接受“公选”工作办公室的具体协调和日常工作安排。评审委员会可确定由若干人员参加,组建评审库,每次“公选”活动,可采取临时抽签形式安排部分成员参加。评审委员会的具体职责是:参加对“公选”人员考试的阅卷评卷;参加对“公选”人员面试的演讲答辩评分;也可以适当安排参加对“公选”人员的考察工作。评审委员会人员应当具有较高的政治业务素质,坚持出以公心,不循私情,公平公正,合理评审。“公选”工作领导小组应组织对评审委员会成员进行必要的业务指导培训。
4、监督机构
就是根据“公选”工作的需要,组成“公选”工作纪律监督小组。“公选”工作纪律监督小组一般以纪检监督部门人员为主体,可适当抽调部分法检、人大代表、政协委员、新闻记者等人员参加。“公选”工作纪律监督小组在“公选”工作领导小组的统一领导下开展工作,它与“公选”工作办公室既有密切的工作联系,又应具有相对的独立性,直接对党委和“公选”工作领导小组负责。“公选”工作纪律监督小组必须参加“公选”工作的全过程活动。“公选”工作纪律监督小组的具体职责是:接待和处理群众举报电话、来信来访;密切跟踪“公选”工作的进展情况,发现问题,及时提出批评和整改意见;查处“公选”活动中出现的循私舞弊和行贿受贿等严重违纪行为;注意搜集干部群众对“公选”工作的意见和建议,并及时提供领导参考;负责牵头做好“公选”工作的社会评价工作。
二、政策规范机制
政策规范机制是在“公选”工作实施过程中涉及到的一些基本的或重大的政策规范的研究制定。它是“公选”制度重大原则的具体化。“公选”工作的政策规范必须依据中央和上级党委关于干部任用工作的基本政策精神,结合本地区、本单位的实际情况制定。一般程序为:“公选” 工作领导小组办公室拿出意见或方案,经过“公选”工作领导小组讨论研究,最后报党委审查批准。“公选”工作中,一般涉及到以下七个政策规范:
1、定位
“公选”工作的定位直接关系到干部人事制度改革的深度和“公选”制度实施的力度。目前,从总的情况来看,“公选”工作呈现出整体推进、不断发展的态势。但是,工作开展的力度还不够大,发展也不很平衡,有的地方和单位基本上处在停停打打的状态,间接时间长,活动频率低,“公选”职位差,工作缺乏连续性,呈现随意性。因此,必须对“公选”工作有一个科学的准确的定位。
第一,深化思想认识,把“公选”制度的实施作为我国深化政治体制改革,完善社会主义民主政治的重大举措。要从战略的高度,充分认识“公选”工作体现了社会主义政治文明和市场经济发展的要求,为广大干部群众所首创,具有广泛的群众基础,是改进党管干部的重要形式,体现了党的社会公信力,是大势所趋,民心所向,党心所系,具有客观必然性,必须全力支持,大胆开展。
第二,摆正位置,把“公选”工作纳入各级党委的重要议程和主要职责。领导干部特别是主要领导干部的态度是公开选拔工作常态化的最大难点。上级党委要对下级党委在一定时期内推进“公选”工作提出具体指标要求,把“公选”工作作为衡量下级领导干部思想解放程度和领导能力的重要标志,纳入政绩考核的重要内容,完善激励机制,加大督查力度,实行责任追究。
第三,形成常态,把“公选”作为选拔领导干部的一种经常性制度,并逐渐成为党政领导干部选拔任用的主要形式。从根本上来讲,公开选拔的频率是由经济社会发展对领导人才资源的需求与供给关系所决定的。我国改革开放和社会主义现代化建设事业的发展,迫切需要面向社会公开选拔各类优秀领导人才。我国干部人事制度改革的深化,民主政治的进步与发展,呼唤着公开选拔领导干部制度的实施。要逐步使“公选”工作形成常态,使之经常化、制度化、规范化。根据一些地方的实践经验,近期内,一般可以:省一级以1—2年一次为宜,市县每年可进行一次。
2、规模
“公选”规模与干部人事制度改革深化的程度有着密切的关系,改革越深入,“公选”的规模就会越大。中央提出:“到2015年通过竞争性选拔的厅局级及以下委任制党政领导干部不少于三分之一”。目前,由于多方面的原因,不少地方和单位还远未达到这个规模,有的甚至还达不到1—3%。“公选”规模从总体上来说,应该是越大越好,但具体到每一次的规模必须适度。在具体安排每一次“公选”规模时,必须考虑以下一些因素:
第一,本地区、本单位干部人事制度改革深化的程度和人们思想观念承受的能力;
第二,中央、省市对推进“公选”工作的力度;
第三,本地区、本单位社会经济发展对领导人才资源需求和供给的现状;
第四,本地区、本单位干部群众对领导干部任用的公信度。
3、职位
对于“公选”职位安排问题,中央《关于公开选拔领导干部暂行规定》规定了五种情形之一的,一般应当进行公开选拔。具体是:领导班子结构需要改善;领导职位空缺较多;领导职位出现空缺而本单位没有合适人选;专业性较强领导职位空缺;其他需要进行公开选拔的情形。
在“公选”领导职位的安排上,要根据干部人事制度改革的发展形势和本地区、本单位领导班子的状况,通盘考虑,统筹安排,按周期编制职位预算,不断提高“公选”的计划性。不仅要缺什么岗位选什么岗位,还要有计划地预留适当的岗位进行“公选”;不仅要考虑一般部门领导岗位的“公选”,也要考虑重要部门领导岗位的“公选”;不仅要考虑副职领导岗位的“公选”,也要考虑主职领导岗位的“公选”;不仅要考虑党内领导岗位的“公选”,也要考虑非党、少数民族领导岗位的“公选”。
各地区、各单位应当根据中央规定的竞争性选拔党政领导干部的比例要求,有计划、有重点、有选择地把“公选”的职位落实到位。
4、范围
在“公选”的区域范围问题上,要坚持从实际出发,从职位的需要和本地人才资源的状况出发。
一方面,要适当扩大选人范围,拓宽视野,从更广的范围内选拔急需的优秀领导人才。
另一方面,又不能舍近求远,必须充分挖掘本地人才资源。具体到一个地区和单位,除了有一些特殊岗位本地缺少这方面的人才、可以面向全国全省选拔外,一般应尽可能地在本地区选择。这样既可以充分开发本地人才资源,又可以降低“公选”成本。
5、资格
“公选”资格一般指参加“公选”对象的基本条件与“公选”要求条件的符合程度。经审查符合条件要求的即可认定为取得了“公选”资格。资格条件一般分为两部分:基本条件和具体条件。基本条件一般是符合《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的基本条件和任职资格。具体条件往往是与“公选”岗位有关的年龄、资历、学历及专业素质和能力要求等。一般而言,有特殊要求的岗位方可设置具体条件。不同的地区和单位、不同的职位,具体资格条件设置的标准可以是不同的。
确定“公选”对象的资格很重要,它直接关系到“公选”的广泛性和可选择性问题。门槛太高了,报名参加的人数就会减少,选择的空间就会缩小;门槛太低了,“公选”的工作量就会增大,成本就会提高。因此,必须客观分析一定范围内人才资源的分布状况,确定合理的资格要求。
“公选”对象的资格,一般应根据所需的职位特点来确定。但在实施中,应当注意适度放宽入门条件,降低准入“门槛”。 “公选”工作应坚持“入口宽,出口严”的原则,适当放宽报名条件。除了有些特殊岗位需要有明确的年龄、学历和专业等要求外,一般性的领导岗位,可以适当放宽对这方面的要求,让更多的人参加到公开选拔活动中来,尽量减少把一些领导能力较强的同志因学历、年龄等原因排斥在“公选”的大门之外,特别是要杜绝人为地设门槛、画圈圈,把适合岗位有能力的干部排斥在外的现象。要避免把“年轻化”搞成“低龄化”,把知识化当成“学历高”,使“附加条件”与德才标准本末倒置的现象。
要探索资格条件的量化形式。可以采取量化计分的形式,将报考人员的年龄、学历、工作时间、任职资历等资格条件分别折算成不同的基础分,再将资格条件各项基础分的总分,分别计入笔试和面试的总分中。这样有利于吸引那些经历过多岗位锻炼、实践经验丰富、实际工作能力较强的干部积极参加“公选”。
6、程序
对于“公选”工作的程序问题,《暂行规定》第六条,对公开选拔的程序作了下列规定:发布公告;报名与资格审查;统一考试(包括笔试和面试);组织考察,研究提出人选方案;党委(党组)讨论决定;办理任职手续。
各地在实践中也创造性地摸索了一些有效的形式。如江苏省的“公推公选”,即:报名和资格审查;两轮民主推荐;实地调研;演讲答辩;民意测验;组织考察;常委会差额推荐;全委会投票表决。四川省的“8+3”,即:基础知识测验、无领导小组讨论、案例分析、模拟演讲、视听传达、现场问答、心理素质测试、培训结业测试等8个测试内容以及民主推荐和民主测评、线性分析、组织全面考察3个环节。
在“公选”工作的程序设置上,应注意以下几点:一是既要坚持从实际出发,创造性开展工作,又要做到统一规范,减少随意性,克服盲目性。二是适当精简“公选”工作环节,减少层次,避免过于繁琐杂乱。如有的地区在“公选”时,仿效湖南卫视选“超女”的办法,实行六轮PK,工作量太大,成本过高,把参加“公选”人员弄得精疲力尽。三是程序设置一般应坚持先易后难的原则,科学安排活动次序,以便实行逐步淘汰。
7、结构
对于“公选”的结构比例,《暂行规定》中提出了三个比例:第一个是经资格审查合格参加笔试的人数与选拔职位的比例一般不低于10�U1;第二个是经过考试从高分到低分录取的面试人选与选拔的职位的比例一般为5�U1;第三个是考察人选与选拔职位的比例一般为3�U1。
“公选”的结构比例问题非常重要,它制订的合理与否,直接关系到“公选”结果的公正性。在“公选”工作中,具有多种结构形式。
第一,职位结构。就是岗位公布比例,如党委与政府部门的比例,中共干部与非党干部的比例;主职与副职的比例,等等。职位结构的比例,一般反映一个地区和单位领导干部的安排状况和“公选”工作的力度。
第二,地域结构。就是参加“公选”报名对象的分布状况,本地的有多少,外地的有多少。地域结构比例,一般反映“公选”发动的广泛程度和本地人才资源的利用情况。
第三,人员结构。就是参加“公选”报名对象的基本情况。人员结构,一般反映参加“公选”人员的年龄、学历、政治面貌、专业、任职时间等方面的构成情况。
第四,预留结构。就是“公选”活动各个环节所预留人数的比例。预留结构主要是既要逐步减少考核的工作量又要有可供选择的余地。
第五,计分结构。就是在量化制或逐轮淘汰的“公选”活动中某个环节的各个项目计分的比例。计分结构一般反映“公选”单位对参选对象的素质要求情况。
三、报名资审机制
报名资审是“公选”工作进入运作程序后的第一个环节。做好这个环节的工作至关重要。
1、公告
“公选”工作办公室必须根据党委和“公选” 工作领导小组一定时期内公开选拔领导干部的计划,按规定的要求适时向社会发布公告。公告内容包括:选拔职位;基本条件和资格;程序和方法;纪律要求;时间地点安排,等等。公告的方式可以通过报刊、电视台、电台、互联网和手机等媒体发布。公告一般是在正式报名时间的前两天发出。
2、报名
“公选”工作办公室应在公告规定时间内、在指定的地点组织开展报名工作。报名形式一般有四种:
第一,单位推荐。由地方或单位党委(党组)向上一级公选部门推荐,并填写单位推荐表。单位推荐必须发扬民主,在广泛征求群众意见的基础上确定推荐人选,不能由主要领导同志个人决定。
第二,领导举荐。即由所在地区或单位的负责同志(包括离退休老同志)向“公选”工作办公室署名推荐人选,并填写《领导署名推荐干部表》。领导举荐干部必须本着对党和人民事业负责的态度,坚持实事求是的原则,并且愿意承担一定的责任。
第三,干部群众推荐。即由所在单位的干部群众根据知情原则,向当地“公选”工作办公室署名推荐人选,并填写《干部群众署名推荐干部表》。干部群众推荐的人选一般报单位党委(或党组)同意。
第四,个人自荐。即由个人向当地“公选”工作办公室交送自我推荐的材料,并填写《自我推荐表》。个人自荐必须如实向组织介绍自己的情况,不允许隐瞒有关必须向组织说明的问题。
3、资格审查
在“公选”报名汇总的基础上,由“公选”工作办公室组织专人统一进行资格审查。
资格审查包括两部分:一部分由“公选”人员调阅参选人员的档案,核实其年龄、学历、政治面貌、专业方向、现任职务、任职年限等方面的情况是否与选拔岗位的条件相符合;另一部分是由“公选”工作办公室分别征求纪检、计生、综治等有关部门的意见,核实其是否有违法违纪行为。
“公选”资格审查,必须严肃对待,坚持实事求是,准确把握参选对象的条件和要求。特别是要注意人岗相适,要围绕岗位特点合理进行资格审查。确定合格“公选”对象时,一定要认真分析参选对象与所报职位的适应情况,注意报考人员的任职经历与目标职位的适应和匹配程度,尽量做到所学、所干与所报的职位特点相衔接,让参选对象最大限度地发挥自己的优势和特点。对参选对象所报岗位不很适应自己的专长时,应严格把关,积极做好引导工作,指导其报选更适合自己特长的岗位。
四、民主选任机制
民主选任机制是人民当家作主原则在“公选”工作中的根本要求,是确保“公选”公平公正的有力保证。“公选”工作必须充分发扬民主,坚持走群众路线,让人民群众对“公选”工作有更多的参与权、知情权和表达权。
1、充分反映广大人民群众的意愿
人民群众的意愿是评价干部最直接、最关键和最可靠的依据。“公选”工作一定要充分反映民意,代表人民群众的意愿,并把它贯穿于整个工作的全过程。
在“公选”开始前,要认真调查研究,在广泛征求群众意见的基础上,制定公开选拔工作的具体原则和方案,使“公选”工作更加贴近实际,增强广大人民群众对“公选”政策的认同度。
在“公选”工作中,要建立完善民意反馈机制,通过各种信息渠道,广泛搜集群众的意见和建议,及时调整改进,使“公选”工作的实施更加科学规范,增强广大人民群众对“公选”工作实施的公信度。
在“公选”工作结束后,要及时向社会公布结果,公告公示,并且进一步完善社会评议机制,认真总结经验教训,使“公选”工作进行得更加稳妥、更加完善,增强广大人民群众对“公选”工作结果的认可度。
2、建立健全信息公开机制
公开透明是确保公平公正、民主选任的前提。制度设计是否科学民主,运行是否规范公开,直接影响到“公选”的生命力和公信度。“公选”工作必须打破长期以来在干部选任工作中的神秘化误区,进一步增强透明度,让“公选”在阳光下进行。
在内容上,要实行“四个公开”,即:选拔的职位和任职条件向社会公开;活动开展的时间和程序向社会公开;应试对象的成绩、表现向社会公开;入围对象、考察人选、最后结果向社会公开。
在方式上,可以采用召开会议、发布新闻、公告公示、群众参与、选拔听证等多种方式进行。有条件的地方和单位,还可以对“公选”面试实行电视、广播现场直播,让广大群众跟踪“公选”工作的全过程。
3、扩大群众的参与空间
“公选工作”应当更加注重人民群众这把尺子,让更多、更广泛的群众参与到“公选”工作中来,实现更好的监督和更科学的评判,既保证“公选”的质量,又让更多的为官者和主政者增强对民意的敬畏和尊重。
要组织群众参与民主推荐。“公选”资格审查结束后,“公选”工作办公室可以在一定范围内召开民主推荐大会,将符合条件的人选提交大会进行民主推荐。凡资格审查合格的人选,每人都要在大会上进行3—5分钟的竞职演讲,主要是介绍自己的基本情况、对拟任职务的认识、竞职的优势以及选任后的工作打算。竞职演讲结束后,进行大会民主差额推荐,把竞争的最初决定权交给广大干部群众,实行“由少数人在少数人中选人”为“多数人在多数人中选人”。
要组织群众参加面试。可以推荐一定数量的群众代表加入评委会,也可以安排一部分群众代表旁听面试,还可能通过网络、短信等形式在更广的范围内交流互动,让广大群众了解“公选”的全过程。湖南省长沙市2010年10月7日在公开选拔10名县处级领导干部面试时,除了聘请部分专家学者当评委外,还特地邀请了来自所辖各县(市)区的25名群众代表当评委,进一步增强了“公选”的公信度,社会反响很好。
要组织群众参与考察。要提前向参选人员所在单位发出考察预告通知,到考察对象单位进行民主测评和个别座谈,广泛听取群众对“公选”对象的意见。
4、党委民主决定
党委(党组)民主决定是“公选”最关键的一个环节。“公选”在经过笔试、面试和考察后,最后进入党委(党组)审查决定阶段。根据一些地方的经验,党委(党组)研究决定可以采取无记名票决方式进行。会议一般由党委书记主持,必须有2/3的常委会成员到会方可进行票决。投票表决以应到常委会成员超过半数赞成形成决定,票决未通过的人选一般不再提名为同一职务人选。这样既保证了地方党委民主决策的实现,也有效地防止了“一把手”在用人制度上“一言堂”现象发生。
5、广泛接受群众监督
要十分重视群众对“公选”工作的意见和批评,及时处理好群众对“公选”工作的举报、投诉电话、来访,切实接受群众的有效监督。
五、考评技术机制
考评技术机制是“公选”工作的重要环节,它的主要任务是科学测试和准确评价参选对象的学识水平、工作能力、道德水准和工作业绩。主要包括三个步骤:
1、考试
“公选”考试要依据《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》进行。
第一,考试命题。“公选”笔试考试一般分为公共科目考试和专业知识考试两大科目,采取闭卷方式进行。在实际工作中,命题内容一般包括基础知识、岗位需要的专业知识和分析解决问题能力的知识三个方面。命题前应参考职位说明,增强命题的针对性。在命题导向上,应注意从学术型、研究型向理论实践兼备型倾斜。在命题内容上,应注意从知识型向能力型转变,突出测验参选者的实际工作能力。要注重试题的开放性和启发性、应用性,使试题尽可能与实际工作挂钩。在命题形式上,应充分考虑成年人的记忆特点,尽量减少死计硬背的机械考试方式,使参选人员无法通过考前集中复习备考押题提高成绩,减少应试的准备效应。
第二,考试组织。“公选”笔试考试可以考虑试行全国统一考试。全国统一部署,各地具体组织。考试成绩合格者,国家组织人事部门发给“公选”领导干部笔试考试合格证书。参选者可以凭合格证书参加本地或外地的公开选拔活动。这样既可以保证“公选”笔试考试的质量,又可以节省“公选”笔试考试的组织成本。在目前全国“公选”统考尚未开展之前,各地各单位的笔试考试可根据《大纲》要求,由“公选”工作办公室具体组织,考场设置、监考人员等一律按规定要求安排。
第三,考试评卷。要对客观性试题制定统一的标准答案,对主观发挥性试题制定参考答案。阅卷坚持“多人评卷”原则,特别是对作文、辨析题、案例分析等主观性试题,应采取两人以上评卷方法,按平均值计算得分。
2、面试
在一定程度上,面试比笔试更能直接准确地反映参选人员的能力水平。目前,在“公选”面试中,一般采用结构化面试。但是,经过多年的推广运用,结构化面试也存在不少问题。如考生逐渐掌握结构化面试的答题规律,出现“练习效应”。因此,采用结构化面试,也要从实际出发,因地制宜,灵活运用。
第一,面试在“公选”工作办公室的具体组织下进行,由评审委员会负责评分。评审委员会必须有熟悉选拔职位业务的人员参加。
第二,面试的重点是测试参选人员的八种能力,即:分析解决问题的能力,战略决策能力,综合归纳能力,应对突发事件能力,创新能力,人际沟通能力,语言表达能力,心理承受能力,等。
第三,面试的方式可以从实际出发,采用多样面试技术。主要有:公开演讲,专题答辩,主持会议,文件筐作业,传达精神,媒体采访,实地调研,无领导小组讨论,心理测试,情景模拟,实地处理问题,等等。
3、考察
考察是全面了解和掌握参选对象的政治素质、道德品质、工作能力和实绩的重要途径。必须坚持定性和定量相结合,不断创新考察方式和方法,真正把德才兼备、群众公认、实绩突出的优秀人才选拔出来。
第一,考察的重点是了解参选对象的德能勤绩廉的情况。要坚持任人唯贤的原则,大胆选拔使用德才兼备、崇尚实干、扎根基层、业绩突出的优秀干部。要特别关注学历层次高、思想品德好、发展潜力大的优秀年轻干部。还要格外注意发现那些不图虚名、踏实干事、乐意为长远发展打基础的干部。
第二,考察的方式要坚持全方位、立体式。要把考察时的表现与平时的考核结合起来,把领导介绍与群众评议结合起来,把单位工作表现与生活圈、社交圈的活动结合起来。在考察中,要采取查阅资料、民主测评、个别访谈、群众座谈、领导介绍、走访调查、实绩评估、综合评价、实地察看等多种形式,全面地了解参选对象的情况。要特别注意改进工作作风,深入实际了解情况,广泛倾听群众意见,重视“不经意考察法”,克服偏重听领导介绍、看奖证的倾向。对有疑点或分歧的问题,要深入细致地全面了解情况,得出客观公正的结论。
第三,考察的结论要探索量化计分办法。要将德能勤绩廉的标准和内容具体量化,设计出考察指标体系,使考察工作具体化。要对参选对象的学习经历、成长经历、能力素质、工作业绩、民主测评、个性特征、发展潜能等方面,结合班子结构要求,进行岗位适应性的比较分析,赋予每一个项目的权重和分值,再以逐项综合的方式,对考察对象进行量化计分,进一步增强考察的直观性和客观性。
第四,同一职位的考察对象,一般由同一考察组考察。跨地区、跨部门的考察,需要与考察对象所在单位的组织人事部门联系,请其积极支持和配合,并出具鉴定材料。
第五,考察活动中要特别注意回避制度。凡与参选对象有过亲情关系或同事关系的人员一般不宜参与其考察活动。
六、科学遴选机制
遴选设计是一门科学,对把握“公选”质量的准确性具有直接的作用。遴选的方式一般有两种:
一种是逐轮淘汰遴选。这种方法是上一个环节的成绩不带于下一个环节,一般以参选人员最后的考察结果为依据择优任用,方法简便易行,便于监督。有的地区和单位以强化竞争为保证,形成了“四差额”选拔,即:差额民主推荐,实行“多推五”;差额量化测评,实行“五进三”;差额考察,实行“三进二”;差额票决,实行“二选一”。
另一种是加权综合遴选。即在每个环节测试后,都按一定的比例淘汰,而进入下一环节的参选人员其上一环节的成绩带入下一环节,在前几轮遴选的基础上,将笔试、面试、考察的成绩加权综合,计算出总成绩,再按分数的高低作为确定拟任人选的依据。这种方式更具精确性、合理性,但工作量相对要大一些。
七、成本管理机制
成本管理机制主要是加强对“公选”工作中的人力、时间和经费的管理,降低工作成本,提高工作效率。成本管理必须坚持科学最大化与成本最小化相统一的原则。科学最大化,就是要最大限度地提高公选的科学性,保证“公选”最后确定的人选就是最胜任“公选”领导职务的人选。成本的最小化,就是要以最小的行政管理成本来保证“公选”活动的顺利进行。
1、人力资源管理
人力资源管理就是要加强对“公选”工作人员和“参选”人员的管理,使他们的工作潜能或应试能力发挥到最佳状态。
一方面,要加强对“公选”工作人员的管理,充分调动他们的工作积极性,提高工作效率,保证工作质量。主要措施有:
第一,组建一支精干的工作队伍,要求参加“公选”的工作人员都必须是经过严格挑选的,政治素质好,业务水平高,工作能力强,一旦上任,很快就能进入角色。
第二,明确分工,落实责任,实行工作目标管理。
第三,合理搭配,优化组合,促进平衡,提高效率。
第四,实行激励机制,奖优罚劣,充分调动每个人的积极性。
另一方面,要加强对“公选”参选对象的管理,科学设置应试规则,营造良好舆论氛围,尽力提供各种便利条件,使其充分发挥自己的优势和潜能。
2、工作时间管理
工作时间管理就是要科学安排“公选”的活动时间,争取在保证质量的前提下,以最短的时间完成最大的工作量,提高工作效率。主要措施有:
第一,合理设置“公选”程序,减少工作环节,节省工作时间。
第二,科学组合工作时序,合理安排工作流程。
第三,加强工作责任制管理,提高单位时间内完成的工作量。
第四,坚持工作层层优化,环环扣紧,项项落实,保证工作质量,减少时间浪费。
第五,突出工作重点,抓住主要矛盾,避免一些不必要的枝节纠缠。
3、活动经费管理
活动经费管理就是加强对“公选”活动资金的有效管理,合理开支,降低成本,提高经费使用效率。主要措施有:
第一,实行“公选”活动经费由政府全额拨款,确保工作正常运转。
第二,加强经费预算管理,计划开支,量入为出,勤俭办事,节约资金,杜绝铺涨浪费。
第三,实行专款专用,主管部门不得截留“公选”经费,不得搭车开支。
第四,严格经费审批制度,坚持“一支笔”批钱。
第五,严肃财经纪律,不准乱收费、乱摊派,不准利用公款私人请客送礼,不准挪用和以各种名义私分“公选”活动经费。
第六,加强“公选”活动经费的审计监督,发现问题,及时查处。
八、监督追究机制
监督追究机制是确保“公选”活动健康有效进行的重要保证。“公选”工作中,必须实行全程监督,建立责任追究机制。
1、监督追究的主要内容
“公选”工作需要监督追究的主要内容有:“公选”活动是否坚决贯彻执行了党的关于“公选”工作的方针、政策和原则,把握住了正确的方向?“公选”活动是否脱离群众,违背了群众的意愿?“公选”工作是否坚持了实事求是,客观公正?“公选”工作是否组织严密,安排科学,有条不紊?“公选”活动中,工作人员是否认真负责,态度积极,服务周到,群众满意?“公选”工作中是否有以权谋私、循私舞弊、接受吃请、收受贿赂的现象?
监督追究的重点是“公选”领导机构、工作部门以及工作人员等的违法违纪行为。《暂行规定》明确规定了五条,即:不准事先内定人选;不准在实施过程中随意更改方案规定的内容和操作程序;不准弄虚作假,搞非组织活动;不准在反映和提供考察对象情况时夸大、隐瞒或者歪曲事实;不准泄露考试试题、评分情况、考察情况、党委讨论情况等。对于这些规定必须严格执行。
2、监督追究的主要形式
第一,纪检、监察监督。主要由“公选”工作纪律监督小组实施,全程参与,跟踪监督,发现问题,及时查处,追究责任,确保“公选”工作的健康顺利进行。
第二,媒体舆论监督。新闻舆论部门积极参与“公选”活动,全面掌握情况,及时发现问题。如有违法违纪行为,立即进行曝光。
第三,人民群众监督。广泛发动人民群众关心参与“公选”活动,对“公选”活动中出现的违法违纪行为进行检举揭发,实名举报。
第四,法律部门监督,对“公选”活动中出现的违法行为,法检部门应及时介入,依法处理。
3、监督追究的措施
第一,要把监督追究同思想教育结合起来,既要严肃“公选”纪律,依法依规办事,又要加强思想教育工作,提高“公选”工作人员和参选人员的政治思想觉悟,自觉遵守“公选”纪律。
第二,要把专职监督同社会监督结合起来,既充分发挥纪检监察部门对“公选”监督的主力军作用,又要重视社会舆论的监督作用,特别是要重视群众的监督,及时受理举报电话、来信来访。
第三,要把全程监督同重点监督结合起来,既要实行对“公选”的全程监督,又要突出重点,把好“公选”条件设置、笔试面试命题组织、评委选拔打分等重要环节的监督。
第四,要把奖励和惩处结合起来,既要完善激励机制,对工作认真负责、坚持公平公正的工作人员给予精神鼓励和必要的物质奖励,又必须对违法违纪行为追究责任,从严处理,决不姑息迁就。
九、相关配套机制
“公选”工作是整个干部人事制度改革系统工程中的一项重要内容,它作为一种制度创新,必须与其它干部人事制度改革配套进行,形成系统完整的机制。
1、政策法律配套
“公选”制度必须与宪法、法律以及相关部门的党内政策法规相衔接,不能发生矛盾和冲突。如:党委、政府的领导职务,按照基层组织选举条例和地方人民政府组织法规定,必须依法选举产生,而“公选”却打破了这种规定,这就要求修改相关法律法规,使其相互吻合一致。又比如,公务员法对公务员的管理有其严格的规定,而“公选”却改变了公务员晋升的限制和程序,特别是一些非公务员身份的人员经过“公选”直接进入公务员领导职务系列,这也需要修改完善公务员法,使“公选”录取人员得到法律上的认可。同时,“公选”在经常化、制度化上还应有刚性的约束力。
2、队伍培训工作
要建立一支结构完整的命题及阅卷专家队伍、面试考官队伍、考察人员队伍。要根据所选职位的要求,尽量采取复合考官结构,科学合理地安排和搭配。特别是要引入“公民考官”,以创新制度的成长空间。对命题和阅卷、面试和考察的专家和业务工作者,要实行技术资格认定制度,坚持持证上岗。要定期做好培训工作,着力提高“公选”专业人员的理论素养和业务技能。
3、试用制度的实行
《暂行规定》明确规定:对公开选拔任用的干部,实行一年的试用期。试用期满后,经考核胜任的,正式任职;不胜任的,免除试任职务,一般按试用前职务层次安排工作。
建立试用制度是确保“公选”质量的有效措施。试用制度的实施应当由各级党委组织部门负责,并需要制订出详细的“公选”干部试用细则,以便更好地考察管理。
4、家属子女工作调动
对跨地区参加“公选”的干部,如果用人单位录用,除了本人的户籍和工作关系需要变动外,其家属子女的户籍和工作关系如果本人有要求的,也应制定明确的规定,予以优先照顾考虑。
5、“公选”成果利用
对“公选”活动中显现出来的特别优秀的人才,由于名额有限不被选用的,可以进入人才备用库,今后如工作需要,可以随时启用。实行二次开发,放大“公选”效益。
十、社会评价机制
建立和完善社会评价机制是确保“公选”制度实施常态化、制度化的迫切需要。
1、社会评价的内容
第一,政策的科学性程度;
第二,操作的规范化程度;
第三,工作的透明程度;
第四,制度的配套程度;
第五,群众的参与程度;
第六,决策的公正程度;
第七,结果的满意程度;
第八,风气的清正程度。
2、评价的途径
第一,座谈调查,征求意见;
第二,网络问政;
第三,问卷调查;
第四,设立群众意见箱;
第五,聘请社会评价员。
3、社会评价的运用
第一,对评价结果进行公示通报;
第二,将评价结果作为衡量领导水平的主要指标纳入综合考核成绩;
第三,对评价结果实行区别对待,有奖有罚,奖罚分明。特别是对社会评价很低的地区和单位的“公选”机构及其负责人应当追究责任。
(摘发《学术论坛》杂志,2011年第11期)
 


公开选拔领导干部工作的矛盾分析 公开选拔领导干部作为我国干部人事制度改革的一项创造性工作,孕育和产生于上个世纪八十年代初期,到现在已经走过了20多年的历程。虽然中央对这项工作高度重视,各地也在实践中创造了不少好的经验,但从总体上说,目前这项工作还没有在我们相当一部分领导同志中真正形成共识,前进的道路上还充满着荆棘和困惑,实现中央提出的“到2015年通过竞争性方式选拔的厅局级及以下委任制党政领导干部不少于三分之一”的目标,任务还相当艰巨。如何进一步解放思想,积极探索,坚定不移地把公开选拔领导干部的工作推向前进,仍然是摆在我们面前的一项十分重要而紧迫的任务。
一、正确认识和处理部门小利益与社会大趋势的矛盾,自觉服从大局,顺应历史潮流
公开选拔领导干部作为干部选拔任用制度的革命性变革,必然会遇到来自各方面的阻力。当前,一个突出的问题是部门小利益与社会发展大趋势的矛盾。一些地方和单位的主要领导同志对公开选拔工作心存疑虑,目光短浅,打小算盘。有的担心公开选拔会使本地资源流失,“肥水落入外人田”;有的担心公开选拔会走过场,选不出本单位需要的优秀领导干部;甚至还有个别地方和单位的主要负责人担心公开选拔会影响自己谋取个人私利。因而没有把公开选拔工作摆在重要的位置,工作上往往缺乏连续性,出现随意性,组织公开选拔的次数不多,纳入公开选拔的职位比例不高,拿出公开选拔的岗位不优。有的即使组织开展了公开选拔活动,也是为了“作秀”,给自己贴上改革的“标签”。解决这个问题,最根本的是要从战略的高度充分认识公开选拔领导干部工作的深远意义,正确认识和处理好部门小利益与社会发展大趋势的矛盾,自觉以局部利益服从全局利益,顺应社会历史发展的潮流。
1、要充分认识公开选拔领导干部是马克思主义政党执政的必然要求
马克思主义政党是最广大人民群众根本利益的忠实代表,党的干部是人民的公仆,以为人民服务为己任。它只能在人民群众中产生,由人民群众推举产生。“对选民负责,并且可以撤换”(《马克思恩格斯选集》第2卷,人民出版社,1972年出版,第375页),以保证他们总是处在切实的监督之下。我们党是马克思主义政党,党的阶级基础决定了党的领导干部的产生过程必然是公开的,选拔出来的领导干部必须是群众公认的。
2、要充分认识公开选拔领导干部是社会主义市场经济发展的必然产物
经济基础决定上层建筑,这是一条马克思主义的基本原理。市场经济是一种竞争性经济,是“天生的平等派”。 “它们不承认任何别的权威,只承认竞争的权威”(《马克思恩格斯全集》第23卷,人民出版社,1972年出版,第394页)。社会主义市场经济的发展必然要求上层建筑领域与之相适应,也要体现一定的竞争性,促进公众社会权利意识的增强。公开选拔领导干部作为上层建筑的重要内容,其基本原则是公开、平等、竞争、择优。从一定意义上讲,它正是反映了社会主义市场经济发展的客观要求。
3、要充分认识公开选拔领导干部是社会主义民主政治发展的必然走向
民主化是一种势不可挡的历史发展潮流。我国民主政治是一种新型的社会主义人民民主,它的根本目标就是要全面确立人民群众的主人翁地位,让人民群众当家作主,拥有参与权、知情权、表达权、监督权。公开选拔领导干部既让人民群众有参与管理国家事务的机会,又有决定管理国家事务人员的权力,从源头上“防止权力撒野”,这对于推进我国民主政治发展是一个历史性的地步。
4、要充分认识公开选拔领导干部是我国干部人事制度改革的必然选择
我国的干部人事制度改革经历了一个较长时间的探索过程,先后尝试过委任制、选任制、考任制、竞争上岗、聘任制等多种形式,虽然每一种形式在特定的历史条件下都有其存在和出现的客观理由,但同这些制度相比,公开选拔制度有着更大的优越性。尽管这项制度目前仍然需要进一步完善,但从总体上讲,它作为一种新型的领导干部选拔任用制度更具有强大的生命力。特别是我们还应看到,现阶段作为干部选拔任用主要形式的委任制和间接选举制也出现了许多复杂情况。“一把手”权力过大,难以发扬民主;来自各方面的干扰太多,难以平衡关系;不少领导班子成员中好人主义、本位主义倾向滋涨,难以公正把握;一定范围内的民主推荐和选举在不少地方成了拉票贿选的搏弈,难以控制。如果这样发展下去,真正优秀的人才越来越难以得到选拔任用。在这种情况下,公开选拔领导干部更是我国干部人事制度改革的必然选择。因此,公开选拔领导干部应当成为我们党和国家选拔领导干部的一种经常性的制度,并逐渐成为我国领导干部选拔任用的主要形式。
二、正确认识和处理公开竞争与党管干部的矛盾,提高掌控能力,确保健康发展
公开选拔领导干部的重要特征就是公开竞争,而党管干部是公开选拔工作必须坚持的根本原则。公开竞争与党管干部从本质上来说一致的,但在实际运用中还是存在许多差异的。从某种意义上讲,公开选拔是对我们党传统干部选拔任用方式的直接挑战,弄得不好,就有可能出现脱离党的领导,偏离政治方向的问题。解决这个问题,最根本的就是要以坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三统一原则为指导,进一步提高各级党委的掌控能力,不断加强和改善党对干部选拔任用工作的管理,把公开竞争同党管干部有机地结合起来,确保公开选拔工作的健康发展。
1、要正确处理好宏观和微观的关系
在公开选拔领导干部工作中,坚持党管干部是完全必要的,但这里有三点必须明确:第一,党管干部主要是管方向,而不是包揽具体事务。管方向就是:在组织领导上,坚持公开选拔工作在中央和各级党委统一领导下进行,由党委组织、人事部门具体组织实施;在路线方针上,坚持公开选拔工作必须为改革开放和社会主义现代化建设服务,为建立高素质的干部队伍服务;在政策原则上,坚持公开选拔工作必须公开、公平、公正,坚持考试和考核相结合的原则;在工作纪律上,坚持公开选拔工作必须遵守中央关于公开选拔党政领导干部工作的有关纪律规定。至于公开选拔的各项具体工作,则应由公开选拔的专门机构按照公开竞争选拔的具体规则去进行。第二,党管干部主要是管政策规范,而不是介入具体运作程序。党管干部的原则体现在公开选拔工作中,很重要的就是要管好政策规范的制定。包括:公开选拔的适用范围和规模;公开选拔的程序和要求;公开选拔的基本条件和任职资格;公开选拔各个环节的比例确定等。至于公开选拔工作的各个具体环节如何操作,则应由公开选拔专门机构按公开竞争选拔的具体规则去执行。第三,党管干部主要是管全局,而不是专注某个具体人选。党对公开选拔工作的领导,就是要制定整体部署,把握工作全局,加强协调指导,有计划、有步骤地稳步推进。但党委的领导只能对事不对人,一般不能涉及具体的某个人选,下指示、打招呼,横加干涉。具体人选只能由公开选拔的专门机构按照公开竞争的具体条件和程序去确定。
2、要正确处理好自由和纪律的关系
公开竞争作为社会主义市场经济发展要求在公开选拔领导干部工作中的运用,具有相对的独立性和较大的自由度。整个公开选拔工作都是按照公开竞争的要求运行的。但是,作为一种竞争方式,它必然具有二重性。一方面,它可以优胜劣汰,促进优秀领导人才脱颖而出;另一方面,它又可能诱发某些人的唯得是图思想,出现不择手段捞取官位的现象。因此,公开竞争决不是自由放任,而是要受到严格的纪律约束。中央对公开选拔工作提出了严格的要求,不准事先内定人选,不准在实施过程中随意更改内容和操作程序,不准弄虚作假、搞非组织活动,不准在考察中夸大、隐瞒或歪曲事实,不准泄露考试试题、考察情况和党组织研究情况。对于这些纪律要求,我们在公开选拔工作中都必须严格遵守。
3、要正确处理好权力和规范的关系
公开选拔领导干部是一项公开性、竞争性的选拔工作,它有一套严密的竞争规则和操作程序,并公之于众,直接接受广大人民群众的监督。一经实施,就无法随意改变。在公开选拔工作中,党组织对这项工作有很大的主动权,但这种权力主要是体现在政策制定、总体部署、工作指导和实施监管上。在具体工作运行上,党组织必须服从服务于公开选拔工作的规范要求。
三、正确认识和处理部分参与与尊重民意的矛盾,增强公开透明,拓宽民主渠道
人民群众的意愿是评价干部最直接最关键最可靠的依据。尊重民意是公开选拔领导干部的根本要求。但在实际工作中,公开选拔工作往往处于封闭或半封闭状态,只有部分领导、专家和工作人员参加,人民群众常常处在一个旁观的席位上,很难参与到公开选拔领导干部的工作中来。公开选拔领导干部是广大人民群众最关心的事情,如果没有人民群众的关心和参与,其科学性、准确性和公信度必然会受到影响。“群众公认对于公选领导干部而言,是一种必须满足的标准,是公选不可跨越的底线”(张子云《公选公正论》,人民出版社,2010年出版,第134页)。解决这个问题,最根本的就是拓宽民主渠道,充分发挥人民群众在公开选拔领导干部工作中的重要作用。
1、虚心倾听群众意见
在公开选拔工作开始前,要认真调查研究,在广泛征求群众意见的基础上,制定公开选拔工作的具体原则和工作方案,使公开选拔工作更贴近改革开放和现代化建设的实际,更贴近人民群众,更贴近当前干部队伍的实际状况,增强广大人民群众对公开选拔工作政策的认同度。在公开选拔工作进行中,要建立民意反馈机制,通过各种信息渠道,搜集群众对公开选拔工作各个环节的意见和建议,及时加以调整和改进,使公开选拔工作的实施更规范、更科学,增强广大人民群众对公开选拔工作实施的认同度。在公开选拔工作结束后,要完善群众评议机制,组织群众开展对公开选拔工作的评议,认真总结经验教训,使公开选拔工作更稳妥,更完美,增强广大人民群众对公开选拔工作结果的认同度。
2、广泛发动群众参与
群众参与公开选拔领导干部工作的广度和深度同公信度有着非常密切的关系。“我们必须更加注重人民群众这把尺子,让更多、更广泛的普通群众参与到公选工作中来,实现更好的监督和更科学的评判”(金卫华《改进公选的几点思考和建议》,《领导科学》杂志,2009年6月下期)。要进一步拓宽民主渠道,扩大群众的参与空间,更好地实现组织认定和群众公认的有机统一。组织群众参与推荐,把竞争的前几轮决策权交给广大干部群众,实现由“少数人在少数人中选人”为“多数人在多数人中选人”;组织群众参与面试,可以推选一定数量的群众代表加入评委会,也可以通过网络、短信的形式在更广泛范围内交流互动;组织群众参与考察,要提前向所在单位发出考察预告,发动群众参与,广泛征求群众对参选对象的意见。在发动群众参与公开选拔工作的过程中,要注意把专家评委的意见和群众的评议结合起来。知识水平测验主要依据专家的意见,政治品质、能力素质主要是重视群众的评价;公开选拔中的参选表现主要听取专家的意见,平时的工作表现和业绩主要了解群众的反映。
3、认真接受群众监督
建立专办制度,落实责任制,设立举报电话,固定接待点,畅通信息渠道,及时处理群众来信来访,全方位地接受人民群众对公开选拔工作的监督。
四、正确认识和处理高分与低能的矛盾,创新选拔机制,选准优秀人才
在公开选拔领导干部工作中,反映得比较突出的一个问题,就是有的地方出现了“高分低能”、“会干的不如会考的”的现象。公开选拔工作将考试作为一个重要环节是不可缺少的,可以说“公选考试制度就是领导干部的入口制度,把好了领导干部的入口关,就抓住了问题的核心和关键”(汪继红《中国公开选拔领导干部考试制度研究》,华中师范大学出版社,2010年出版,第3页)。但是,人的知识是多方面的,考试不能说明一切问题。解决这个问题,最根本的就是要创新考核机制,使考试更加贴近领导职务素质的要求,贴近行业特点,贴近参选人员的整体水平,让干得好的考得好,能力强的选得上,作风实的出得来。
1、降低准入门槛
公开选拔领导干部应坚持“入口宽、出口严”的原则,适当放宽报名条件。除有些特殊岗位需要有明确的年龄和学历等要求外,一般性的领导岗位可以适当放宽对年龄、学历的要求,让更多的人参加到公开选拔活动中来,尽量减少一些领导能力强的同志因学历、年龄等原因被排斥在公选大门之外。
2、注意人岗相适
只有人岗相适,才能充分展示出参选者的才华。在确定公选对象时,一定要认真分析参选对象与所报职位的适应情况,尽量做到所学、所干和所报的职位特点相衔接,让参选对象最大限度地发挥自己的优势和特点,考出更好的成绩。
3、科学设置程序和比例结构
程序设置和比例结构对参选人员的影响很大。在工作程序上,要坚持先易后难的原则,科学安排活动次序,实行逐步淘汰。在比例结构上,要合理确定笔试和面试分数的比例,尽量让较多的人员入围考察。
4、改进考试方法
考试必须严格规范,但考试的方法可以不断改进。在考试的内容上,要克服重知识、轻能力的倾向,力求做到三强三弱,即:强化领导能力的考查,弱化一般型文化知识的测查;强化主观题型,弱化客观题型;强化实践题型,弱化纯理论型题型,逐步由以往的基础知识测验为主向基础知识和岗位选拔所需要的能力结合转变(黄林华、于顺华《从公平走向科学——关于公开选拔领导干部制度的研究》,《组织人事研究》杂志,2002年第1期)。可以考虑重点安排一般型基础知识、岗位需要的专业知识和分析解决问题的领导能力知识三个方面的内容。特别是要充分考虑成年人的记忆特点,尽量减少死记硬背的机械考试方法,使参选人员无法通过考前集中复习备考或押题提高成绩,减少应试的准备效应。
5、面试突出能力测验
在一定程度上,面试比笔试能够更直接准确地反映参选人员的能力水平。面试重点是考测参选人员分析解决问题的能力、战略决策能力、应对突发事件的能力、综合归纳能力、人际沟通能力、语言表达能力和心理承受能力等。面试的形式可以采用演讲答辩、主持会议、接受媒体采访、无领导小组讨论、实地调研、现场模拟、心理测试等多种形式。不同的职位可以重点选择不同的面试方式。
6、考察注重能力和业绩
考察要重点突出参选人员的德能勤绩,把考察同平时考核结合起来,采取查阅档案、群众评议、个别座谈、领导谈话、定量考核等多种形式,弄清楚参选人员会不会干、肯不肯干的真实情况。
7、实行试用制度
试用期是对参选人员能力素质的实践检验,能者上,庸者退,从而保证公开选拔领导干部工作的实效性。
五、正确认识和处理自发性与公正性的矛盾,强化有效监管,提高公信度
公平公正是公开选拔领导干部工作的本质特征和核心价值。竞争是公开选拔领导干部制度的必然要求。“公选制度的整个设计充分体现着竞争,公选公正是通过公平竞争来实现的”(张子云《公选公正论》,人民出版社,2010年出版,第5页)。但是,作为竞争性选择,它在其实施过程中,不可避免地会带来某些自发倾向的侵扰,从而程度不同地影响公开选拔工作的公正性。解决这个问题,最根本的就是要建立和健全一套完整的公开选拔领导干部工作的运行机制。
1、建立健全领导组织机制
领导组织机制的健全与否对公开选拔领导干部工作的公信度至关重要。按照“党管干部”原则的要求,公开选拔领导干部工作的决策者和领导者是各级党委,具体的组织者是党委组织部和政府的人事部门。在具体工作中,应建立起组织协调、评议审查、纪律监督三套机构。根据工作需要,从有关部门抽调党性观念强,能够出以公心、处事公正、坚持原则、有较高的学识水平的人员参加。
2、建立健全信息公开机制
公开透明是确保公平公正的前提。公开选拔领导干部工作必须打破长期以来在干部任用工作中的神秘化误区,进一步增强透明度,让公选在阳光下进行。在内容上,实行四个公开,即:选拔的职位和任职条件向社会公开;活动开展的时间和程序向社会公开;应试对象的成绩、表现向社会公开;入围对象、考察人选、最后结果向社会公开。在方式上,可以采取召开会议、新闻发布、公告公示、群众参与等多种方式进行。有条件的地方,还可以对公开选拔的面试等重要环节实行电视网络直播,让群众跟踪公开选拔的全过程。
3、建立健全工作运行机制
公开选拔领导干部工作的公正性主要体现在机会公正、规则公正、标准公正和结果公正四个方面。必须建立起一套完整的工作机制,以确保整个公开选拔工作按照统一、规范、有序的要求运行。这些工作机制包括:选拔标准与资格条件的确定机制;公开报名和资格审查机制;考试机制;结构化面试机制;量化考察机制;党委集体表决机制;培训试用机制;监督评价机制等。
4、建立健全监督机制
加强监督是确保公开选拔领导干部工作公正性的有效措施。纪检、监察部门是公开选拔工作监督的主体队伍,要对这项工作实行全程监督,发现问题及时查处。要充分发挥报刊、广播、电视、网络等媒体在公开选拔工作中的舆论监督作用,对公开选拔工作每个环节的进展情况和群众关心的热点问题及时进行动态报道,发现不良现象,及时进行曝光,遏制不正之风的蔓延。同时,还要充分发挥人民群众在公开选拔领导干部工作中的监督作用。
六、正确认识和处理严要求与高成本的矛盾,完善配套措施,降低运行成本
公开选拔领导干部是一项全新的工作,政策性强,标准高,在实际工作中要求严格,是非常必要的。但是,它又可能带来另一方面的问题,就是时间周期长、投入人力多,费用成本高。目前,成本高的问题已经在一些地方和单位的公开选拔工作中凸显出来。解决这个问题,最根本的就是要坚持科学最大化与成本最小化相统一的原则。所谓科学最大化,就是要最大限度地提高公开选拔的科学性,保证公开最后的确定人选就是最胜任公选领导职务的人选。所谓成本最小化,就是要以最小的行政管理成本来保证公开选拔活动的顺利进行(艾理生《我国党政领导干部公选模式的回望与前瞻》,《湖南城市学院学报》,2007年第1期)。
1、合理确定公开选拔的地域范围
公选成本与公选地域范围成正比例关系。公选范围越大,成本就越高。因此,在公开选拔的区域范围问题上,要坚持从实际出发,因地制宜。具体到一个地区和单位,除了有一些特殊岗位本地缺少这方面的人才,可以面向全国全省选拔外,一般应尽可能在本地选择。这样不仅可以降低公选成本,也有利于本地人才资源的开发利用。
2、适当扩大公开选拔批次规模
目前,在一些地方开展公开选拔工作的成本比较高,与其批次投入职位较少等有着很大的关系。因此,可以考虑适当增加每次投入公选的职位数,达到适度规模的要求,形成规模效应。
3、适当精简公开选拔环节
目前,公开选拔领导干部工作的环节太多,一般都有8个以上的环节。还有的地方仿照湖南卫视竞选“超女”的办法,实现六轮“PK”。过于繁琐的选拔环节,使经费投入相应增加。因此,要进一步精简公选环节,尽量减少组织管理成本。
4、建立统一考试制度
公开选拔领导干部的笔试可以考虑实行全国统考。凡考试成绩合格者,国家组织人事部门发给公选领导干部笔试考试合格证书,参选者凭合格证书报名参加本地或外地的公开选拔。
5、充分利用网络传媒获取信息
网络传媒是一种现代化的传媒工具,简便,快捷,信息量大,传播速度快,经费成本相对较低。公开选拔领导干部工作可以充分利用网络平台,发布公告,获取信息,发动群众,引导舆论。
6、建立公开选拔人才备用库
每次公开选拔活动,由于职位有限,总有一些在公开选拔中显露出来的优秀人才被迫落选,如果下次开展公开选拔,又要重新报名参加,这样势必造成人力物力的浪费。组织人事部门可考虑建立专门的公开选拔人才后备库,把公开选拔中入围未入选的优秀人才及时补充到后备干部队伍中来,如果工作需要,可以随时启用。
7、严格公开选拔经费管理
公开选拔经费成本高的一个不可忽视的原因,是有的地方对公选经费使用管理不善,存在大手大脚、搭车开支的现象,有的主管单位甚至还要趁机截留部分资金。公开选拔工作部门必须加强对经费使用的妥善管理,专户储存,严格审批,专款专用,精打细算,依规开支。对违反财经纪律的行为应严肃处理。
七、正确认识和处理统一性与多样化的矛盾,坚持统分结合,实现异彩纷呈
公开选拔领导干部是一项涉及全局的工作,直接关系到我国政治体制改革、民主政治建设的大问题。对于这项十分重要的工作,必须在中央的统一领导下进行。但是,各地的情况千差万别,而且事物总是处在不断发展变化之中,如果按照一个模式去效仿,就可能会影响公开选拔工作的效果。解决这个问题,最根本的就是要把中央精神和各地实际结合起来,创造性地开展工作,坚持做到统分结合,该统则统,宜分则分。所谓统,就是公开选拔领导干部工作要统一在中央和各级党委的领导下进行,要统一到中央关于公开选拔必须坚持公开、公平、公正,考试与考察相结合的原则上来,要统一到党管干部、德才兼备、依法办事、职位匹配的要求上来,要统一到创造良好的机会,让优秀的年轻干部脱颖而出,为改革开放和现代化建设服务上来,要统一到建立全国公选统一考试制度上来。所谓分,就是公开选拔领导干部的具体工作应当从各地的实际出发,不要照抄照搬一个模式。如在公开选拔的地域确定上、在参选对象的资格条件设置上、在公开选拔的程序安排上、在考试考察的具体方法上、在公开选拔队伍的建设上、在公开选拔的工作监管上、在公开选拔的配套建设上,允许各地进行一些探索性的试验。总之,公开选拔工作要做到统而不死,分而不乱,各司其职,有条不紊,千姿百态,异彩纷呈,把公开选拔领导干部的工作提高到一个新的水平。
(原载《湖湘论坛》2011年第5期)


改革干部选拔任用制度是一项十分紧迫的任务 ——同党校主体班部分学员探讨当前干部选拔任用制度改革问题
一、现在一些地方在党委、政府换届选举工作中常常出现这样一种情况:既要按规定实行差额选举,又要与组织意图保持一致。这个问题,究竟应该怎样去看待呢?
答:全国人大常委会原副委员长田纪云同志曾在《中华儿女》杂志2004年第3期发表了一篇题为《我的十年人大生涯》的文章。文章在谈到如何对待差额选举的问题时指出:有人对差额选举不赞成,不习惯,因为有的地方党委提名的候选人没选上,而选上了代表提名的候选人,认为这是打乱了党委的部署,也有人认为落选的人不光彩。我跟你们说,差额选举就是给人民一点选择的余地,选上的人都是共产党员,有什么不好?搞点差额选举,你一个省选四个副省长,搞五个候选人,只有一个选不上有什么不光彩,被提名为候选人本身就是光荣。田纪云同志的这番话讲得非常深刻,对我们启发很大。
我认为,这个问题实际上是一个如何正确认识和处理好坚持党管干部与扩大人民民主的关系问题。对于这个问题,我有四点看法:一是党管干部与差额选举不是矛盾对立的,而是相互依存的。党管干部就是为了更好地选拔出能够代表人民意愿、民心所望的领导干部,而差额选举是我们干部人事制度中民主化进程的重要体现,它的实质就是要让人民群众参与领导干部的选拔,赋予人民群众有一定的选择权,让人民群众选拔出信得过、过得硬的领导干部,这样就可以更好地保证党管干部的正确有效实施。两者之间是互相联系、相互作用、相互促进的。二是党管干部主要是管方向、管用人标准、管选拔程序,并且审查把关。党管干部必须坚持发扬民主,实实在在地走群众路线。对于差额选举的候选人,不论是代表联名提出的,还是组织提名的,只要符合法律程序,而且经过组织审查符合条件的都必须以平等地态度对待,切不能厚此薄彼,机械地规定只能选张三,不能选李四,选了李四就是没有同组织保持一致。特别是还应看到,这些候选人大都是我们党的干部,既然条件都符合,群众都公认,选上谁都是可以的。如何妥善处理好这个问题,对于党的组织来说,不仅是一个维护候选人的选举权利的问题,而且也是一个对待人民群众、对待民主政治的态度问题。三是党管干部必须符合法律的要求,党组织只能在法律允许的范围内活动,不能有超越于法律的任何特权。对于符合法律程序的选举结果,不管与组织事先的意图是否一致,都必须予以尊重和维护。不能去搞什么吹风、打招呼,甚至宣布重选。即使有个别领导干部选得不很理想,可以经过一段时间的实践检验后再进行必要的调整。四是要改变一种观念,就是认为在选举活动中,组织意图的候选人落选了,选举就失败了,落选的人也觉得自己不光彩。我认为,党的组织在选举活动中能够尊重民意,选举就是成功的。被选举人能够被提名为候选人本身就是光荣的。
二、现在不少地方和单位,跑官要官现象比较严重,这个问题应该怎样去认识和对待呢?
答:中央党校著名教授王东京同志在《与官员谈中国改革》一书中,对跑官要官的问题讲了这样一段很深刻的话,他说,跑官本身并没有错。握有选票的人,假如不了解你,或压根儿不认识你,你不跑,不向他们传递你的信息,他们如何选你做官?不论哪朝哪代,在中国外国,做官都是需要跑的。不过体制不同,跑官的路径也不同。计划体制下,当官由领导少数人决定,所以跑官就跑上、跑领导;市场体制下,当官由群众大多数人民主决定,所以跑官就要跑基层、跑群众。所以,解决跑官要官的问题,要害是要变少数人选人为多数人选人,也就是变伯乐相马为赛场选马。王东京教授的这番话讲得十分精辟透彻。
对待这个问题,我的认识有四点:一是跑官要官不是错,关键是往哪里跑?我曾经讲过一个观点:想当官不是错,关键是看怎么去当官。从当官的目的来说,为了造福人民是可取的,而为个人升官发财是不可取的;从当官的条件来看,确有真才实学、才能胜任是可取的,而不学无术、不自量力是不可取的;从当官的途径来说,依靠自己的努力奋斗、不断上进是可取的,而靠吹牛拍马、踩着别人的肩膀上是不可取的。所以,想当官并没有什么错,但是要当官别人不了解你,谁会去选你呢?这就必须靠自己去跑。况且我们在政策设计上,把职务同利益联系在一起,更会加剧这种现象的发生。因此,跑官要官是一种必然的现象。关键是往哪里跑?不同的社会跑的地方有不同。在我国封建社会,实行的是科举制度,所以想当官的人都往考场里跑,都去“悬梁刺股”,发奋读书。在资本主义国家,实行的是普选制,由老百姓直接选举产生官员,所以想当官的人都往选民中跑,他们到选民中去搞演讲,送资料,推介自己,争取多投自己的票。在我们这样的社会主义国家里,实行的是组织管干部,组织是由具体的人组成的,一个领导班子里面5—7人不等,谁当谁不当都是由他们研究决定的。所以,想当官的人就往领导那里跑。特别是在目前体制下,一把手的权力最大,想当官的人就大都往一把手家里跑。如果风气不正,买官卖官的现象也就会随之发生。二是要建立一种机制,由大多数人参加选拔用人,凭真才实学和工作业绩得到提拔重用,从而引导那些立志为党和人民的事业争作贡献的人到群众中去接受挑选,到基层去经受锻炼,不断提高和完善自己。近些年来,在一些地方实施的公开选拔领导干部制度是干部人事制度改革的一个重大创新,它为选拔领导干部工作注入了新的元素,为一大批年轻有为的干部脱颖而出提供了重要的平台和机会,推动了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。三是要在全社会进行转变观念的教育,克服“官本位”意识,树立革命工作分工不同,行行都光荣的思想,实行职业分流,促进社会事业的全面发展。广东省委副书记朱明国说:“衡量一个国家和地区发展的重要指标就是看优秀人才往哪里走,如果都往工商业走,这个国家和地区就有发展前途,如果纷纷跑去坐机关了、去当官了,可能这个社会和国家就没有前途”。那种“万般皆下品,唯有当官高”的观念实际上是一种封建思想残余的影响。在当今社会,官职的大小已经越来越不能成为衡量人们道德水准、学识水平、工作能力、业绩大小的标准了。如果人们都把官职大小作为价值评判的标准,什么人都往官场里挤,就会严重影响社会主义事业的全面发展和进步。四是要探索改革干部任职制度,试行“三轨制”,即:职级、职务、职称。①职级,就是制定干部职务管理规范,按照干部参加工作时间、资历、工作表现和工作业绩等评定职级,可称科级、处级、厅级干部等,也可以按“文革”前的设立21级干部。这样,在科室里可以有处级干部,在处室里也可以有厅级干部等。不同职级的干部享受不同的政治、经济待遇。职级越高,享受的待遇越高。②职务,就是制定领导干部任职规范,一般实行竞聘上岗或公开选拔,采用任期制,3-5年不等。任期内享受相应的政治待遇和职务津贴,任期满后如不再连任则取消其待遇,继续享受职级待遇。③职称,就是有条件的行政单位,如本人具备条件又有要求的,也可以按国家统一规范评定专业技术职务,承认资格,只评不聘,不享受待遇。但如果本人要求改行从事教学、科研或经营等工作的,专业技术职务可以转到调入单位受聘。实行“三轨制”的好处在于:有利于实行干部任职分流,减少选人用人问题上的不正之风;有利于实现机会均等,调动每个人的积极性;有利于实现全社会的人才流动,人尽其才。
三、现在不少单位在启用干部时,论资排辈的现象还比较严重,对待这个问题应该怎么看?
答:吴思先生在《潜规则》一书中对论资排辈作了一个考证。论资排辈起源于北魏,发明人是当时的吏部尚书崔亮。据说,崔亮发明此法,也是出于无奈,迫不得已。崔亮有个外甥叫刘景安,曾写信给舅舅,问他为什么要搞出个什么论资排辈?崔亮回信说,如今想当官的太多,可官位又太少,即使十人共一职,也不够分配。所以,必须要立个规矩,不然人们就会四处走门子、托关系,把官场弄得乌烟瘴气。再者,现在吏部用人是大权独揽,即使我能铁面无私,拒腐不贪,那也是一面镜子照天下,而天下之大,我又没有千里眼、顺风耳,所以难保不选错人。看来,崔亮还是个蛮不错的官,他推出此法,不过是想用资历来卡一下,目的在于减少腐败,限制权力。
我认为,论资排辈并不是一种十分科学的选人用人办法,但在一定的条件下,它又具有某些可用性。我的看法是启用干部既要搞论资排辈,又要搞破格选用。对大多数干部来说,只能搞论排辈,否则就会出现挤队插队、扰乱官场秩序的现象,跑官要官、买官卖官就会随之而生。对少数优秀的年轻干部来说,必须搞破格选用,否则事业就推不动。人到35岁,他干得事就干得了,干不得60岁也干不得。35岁正是挑大梁的时候了,这个时候只要有适合的舞台,就会激情澎湃,能够大展宏图。我35岁的时候,也有点雄心勃勃,好象自己能够指挥千军万马一样,场合越大越喜欢。可是到了50岁以后,领导虽然给了个重要岗位,可我不知怎么搞的,顾虑过多,畏首畏尾,怕这怕那。所以,不搞论资排辈,队伍稳不住;不搞破格选用,事业推不动。在处理好论资排辈与破格选用的关系问题上,可以考虑把职务同职级分别开来。职级可以考虑以论资排辈为主,就象评职称一样,一般来说,资历够了,表现可以,该评什么职级就评什么职级。职务则不能搞论资排辈,必须实行公开竞争,让一些年轻有为、德才兼备、群众公认的人走上领导岗位。
四、按照《领导干部选拔任用条例》的规定,民主推荐是干部任用的一个重要程序,并要求民主推荐过程中不能搞拉票贿选。但是在现实生活中,每次选拔干部时,常常总会出现拉票贿选的现象。对于这个问题应该怎样认识并加以正确的引导?
答:现在在领导干部选拔任用过程中,有一个重要的程序,就是民主推荐,这是我们党在选拔任用领导干部制度改革上一个重大的进步。但是,在民主推荐的过程中,虽然中央和省市委三令五申不准拉选票,不准搞贿选,但是总有那么一些人仍然我行我素,拉票不止。对待这个问题,我的看法是:一是拉选票是民主化进程中一个必然的反映。实行民主推荐、差额选举、公开选拔都必然会出现拉选票的问题。二是拉选票有两种情况,一种是有序的拉选票,必然有利于人才的脱颖而出;另一种是无序的拉选票,必然影响优秀人才的启用,损害社会风气。三是解决拉选票问题的根本办法不能靠堵,只能靠导。靠堵是堵不住的,既然堵不住,就不如放开,允许公开去拉。大家都可以去拉,但决不允许偷偷摸摸地拉。在目前情况下,拉选票与不拉选票结果是大不一样的,一个再优秀的人才如果不去拉票,他很有可能就会选不上。如果不允许拉选票、又事实上存在拉选票,其结果只能是老实人吃亏,让优秀的人才出不来。最近看了江苏卫视《非诚勿扰》节目后,我一直在想一个问题,那些腼腆斯文的女孩子们为了爱情能够勇敢地站在电视机前,面向全国观众,接受委托人的轮番挑选,虽一次次地被拒绝仍然不离不弃。那么,我们的领导干部们为了人民的利益,也可不可以挺身而出,站出来公开接受广大人民群众的选拔呢?可以考虑,凡是准备参选的人都要发表演讲,讲讲自己的施政方略,看看你有没有那个能力和水平。但是拉选票必须遵守法律程序,不允许搞贿选,一旦发现,必须立即取消参选资格。要加强对全过程的监督。
五、有的单位在探索改革领导干部选拔任用方式时,采取由全体员工直接选举领导干部的方式,员工每人一票,班子成员每人计五票,投票汇总后不再报党委集体审批,直接当众宣布结果,并说这是打破以往在干部选拔任用问题上的“暗箱操作”现象,你认为这种方式可取吗?
答:我认为,这种干部选拔任用的方式是不可取的。一是党管干部与“暗箱操作”是性质完全不同的两回事,党管干部就是在党组织的正确领导下,按照干部任用的原则和程序选拔任用领导干部,坚持发扬民主,走群众路线,把德才兼备的优秀干部选拔到领导岗位上来,而“暗箱操作”是离开党委的集体领导,违背干部任用原则,由少数或个别领导决定选拔任用。二是我们党是代表广大人民群众利益的政党,党的干部不论职位高低,都只能是人民的一员,在法律上同普通老百姓都是平等的,在选举活动中也只是一票,那种领导一人相当群众五票的作法,明显的就是把群众当阿斗,不仅违背了党的宗旨,而且在法律上也是站不住脚的。三是党管干部是我们党的一条重要原则,只要共产党执政,不管在任何情况下,这条原则都是不会改变的。那种把党管干部视为暗箱操作、以占票差额直接选举代替党委集体研究决定的作法是极端错误的。党委决定干部的程序是不可以改变或代替的,但方式可以改进。现在不少地方党委审查决定选拔任用领导干部时,采取集体研究、投票表决的方式,这是一个创造,它不仅坚持了党管干部的原则,又发扬了党内民主,有效地贯彻了党的干部路线。
(2011年11月6日)
 
                                                     
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